Chính quyền địa phương ngày đầu lập nước

Nhân kỷ niệm 68 năm ngày khai sinh nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, Pháp Luật TP.HCM trân trọng giới thiệu bài viết của PGS-TS Trương Đắc Linh về tổ chức CQĐP nước ta sau ngày 2-9-1945 - mô hình tổ chức CQĐP vẫn còn nóng hổi tính thời sự.

Để xây dựng ngay cơ sở pháp lý cho tổ chức CQĐP, chỉ vài tháng sau khi đọc bản Tuyên ngôn độc lập khai sinh nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký hai sắc lệnh đầu tiên về tổ chức CQĐP. Đó là Sắc lệnh (SL) số 63 ngày 22-11-1945 về tổ chức HĐND và Ủy ban Hành chính (UBHC) xã, huyện, tỉnh, kỳ (Bắc kỳ, Trung kỳ, Nam kỳ). Và SL số 77 ngày 21-12-1945 về tổ chức HĐND và UBHC ở thành phố (TP), khu phố.

Chính quyền đô thị một cấp

Điểm độc đáo của hai SL này là ngay từ những ngày đầu mới giành được chính quyền, chúng ta đã phân biệt rõ sự khác nhau trong việc quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở vùng nông thôn với quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở đô thị. Chúng ta đã không đồng nhất đơn vị hành chính với cấp CQĐP hoàn chỉnh (có cả HĐND và UBHC), không cào bằng địa bàn nông thôn (tỉnh) với địa bàn đô thị (TP).

Vì vậy, tỉnh có ba cấp đơn vị hành chính là tỉnh - huyện - xã, nhưng chỉ có tỉnh và xã là đơn vị hành chính cơ bản nên tổ chức cấp chính quyền hoàn chỉnh. Còn huyện được xác định là đơn vị hành chính trung gian giữa tỉnh với xã nên chỉ tổ chức UBHC (không tổ chức HĐND), là “cánh tay nối dài” của UBHC tỉnh. Tương tự, ở kỳ cũng chỉ tổ chức UBHC mà không tổ chức HĐND.

Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng phát biểu trong buổi Tọa đàm về chính quyền địa phương trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 ngày 28-8-2013 tại TP.HCM. Ảnh: TTXVN

Khác với tỉnh, TP được xác định là một chỉnh thể thống nhất về kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội nên chỉ tổ chức một cấp chính quyền hoàn chỉnh ở cấp TP, có HĐND và UBHC TP. Tuy TP chia ra các khu phố nhưng đây chỉ là các địa hạt hành chính của TP nên không tổ chức HĐND mà chỉ có UBHC đại diện cho UBHC TP.

Không rập khuôn máy móc

Điểm độc đáo và đặc sắc trong việc tổ chức CQĐP theo hai SL đầu tiên về chính CQĐP do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành là cách thức thành lập các cơ quan CQĐP ở các cấp đơn vị hành chính cũng khác nhau, không rập khuôn máy móc. Nếu như HĐND tỉnh, TP, xã do cử tri bầu, UBHC ở những cấp này do HĐND cùng cấp bầu thì UBHC ở kỳ, huyện - nơi không tổ chức HĐND - là do các HĐND cấp dưới bầu chứ không phải do cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp bổ nhiệm. Riêng đối với UBHC của khu phố thì do cử tri khu phố trực tiếp bầu để vừa đại diện cho chính quyền TP, vừa đại diện cho người dân của khu phố.

SL 77 quy định HĐND TP gồm 20 hội viên chính thức và bốn hội viên dự khuyết. HĐND TP “có quyền quyết định mọi vấn đề của TP” nhưng có những quyết định của HĐND TP phải được UBHC ký hoặc Chính phủ chuẩn y trước khi thi hành.

Có thể nói cơ cấu tổ chức HĐND và UBHC các cấp giai đoạn này rất gọn nhẹ. HĐND chỉ từ 15 đến 25 hội viên đối với cấp xã hoặc 20 đến 30 hội viên đối với cấp tỉnh. UBHC các cấp có số thành viên không nhiều, nhiều nhất là năm thành viên, số phó chủ tịch chỉ có một, trừ UBHC TP Hà Nội là hai phó chủ tịch. Đồng thời có sự phân định rõ HĐND và UBHC của từng cấp, đối với mỗi cấp, mỗi loại cơ quan đều có những mục riêng để quy định về: cách tổ chức, quyền hạn, cách làm việc.

Những quy định về tổ chức quyền hạn và cách làm việc nói trên rất rõ ràng, chặt chẽ, cụ thể và dễ hiểu. Ví dụ: khi UBHC cấp dưới trình nghị quyết của HĐND cấp mình lên UBHC cấp trên để chuẩn y theo quy định, sau thời gian nhất định (năm ngày đối với UBHC huyện và 15 ngày đối với UBHC kỳ) UBHC cấp trên phải chuẩn y hoặc thủ tiêu (hủy bỏ). Nếu thủ tiêu hoặc sửa đổi phải nói rõ nguyên nhân cho cấp dưới. Nếu quá thời hạn theo quy định không có văn bản trả lời thì cấp dưới có quyền thi hành.

Bài học giá trị cho hôm nay

Từ HP 1959, tổ chức CQĐP ở nước ta bắt đầu theo và chịu ảnh hưởng của mô hình tổ chức chính quyền Xô Viết địa phương. HĐND không còn đơn thuần là các “cơ quan thay mặt cho nhân dân địa phương” mà còn là cơ quan quyền lực Nhà nước, thay mặt cho Nhà nước ở địa phương. Đến HP 1980, để thống nhất tổ chức chính quyền ở các TP trực thuộc trung ương, HP này đã quy định: các TP trực thuộc trung ương tổ chức ba cấp chính quyền hoàn chỉnh, có HĐND và UBND (TP, quận, phường). Mô hình “cào bằng” giữa chính quyền ở đô thị (TP) và chính quyền ở nông thôn (tỉnh) ấy duy trì cho đến hôm nay.

Rõ ràng thực tiễn phát triển cho thấy mô hình tổ chức CQĐP mang tính “cào bằng”, rập khuôn máy móc này đã không còn phù hợp nữa. Các quy định của HP và Luật Tổ chức HĐND và UBND hiện hành thể hiện rõ tính tập trung về trung ương, về cấp trên. Nhưng thực tế là trung ương và cấp trên không thể nắm, không thể quản được địa phương. Còn địa phương và cấp dưới cũng không có được quyền chủ động, phát huy sự sáng tạo, năng động trong việc giải quyết kịp thời những vấn đề bức xúc của mình nên phải “xé rào” như một số địa phương đã làm trong thời gian qua.

Sự bất cập đó đòi hỏi chúng ta cần đổi mới tổ chức CQĐP trong HP sửa đổi nhằm thực hiện quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương, phát huy quyền chủ động, năng động, sáng tạo và tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Cần kế thừa các giá trị lịch sử của hai SL đầu tiên quy định về tổ chức CQĐP. Cụ thể, chúng ta cần nghiên cứu và giải quyết dứt điểm mô hình tổ chức chính quyền ở địa bàn nông thôn và đô thị, không thể tổ chức như nhau trong khi giữa hai địa bàn có nhiều khác nhau về điều kiện kinh tế, địa lý, dân cư, kết cấu hạ tầng. Nhất là TP trực thuộc trung ương còn có vị trí, vai trò của một trung tâm kinh tế, chính trị, văn hóa, khoa học... có ảnh hưởng lớn đối với cả một vùng cũng như đối với cả nước.

PGS-TS TRƯƠNG ĐẮC LINH (Trường ĐH Luật TP.HCM)