Trường hợp khiếu nại trước khi Luật Tố tụng hành chính có hiệu lực, đến khi có quyết định giải quyết khiếu nại thì hết thời hiệu khởi kiện xảy ra rất phổ biến và đang gây nhiều tranh cãi.

Mới đây, TAND quận Thủ Đức (TP.HCM) đã ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ ông NVX khởi kiện Quyết định số 6718 ngày 7-12-2010 của UBND quận này (về việc thu hồi và giải phóng mặt bằng). Theo tòa, thời điểm ông X. khởi kiện (ngày 4-7-2012) là đã không còn thời hiệu khởi kiện theo Luật Tố tụng hành chính và Nghị quyết số 56 ngày 24-11-2010 của Quốc hội (về việc thi hành Luật Tố tụng hành chính).

Chậm khởi kiện vì phải lo khiếu nại

Cụ thể, theo điểm a khoản 2 Điều 104 Luật Tố tụng hành chính quy định thời hiệu khởi kiện là một năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc.

Cạnh đó, theo Điều 3 Nghị quyết 56 của Quốc hội, trường hợp người khiếu nại đã thực hiện việc khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai đến chủ tịch UBND cấp huyện, chủ tịch UBND cấp tỉnh từ ngày 1-6-2006 đến ngày 1-7-2011 mà không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện tại TAND có thẩm quyền đến hết ngày 1-7-2012. Sau ngày này, người khiếu nại thuộc trường hợp trên không còn quyền khởi kiện ra tòa vì hết thời hiệu khởi kiện. Như vậy, đối chiếu với trường hợp của ông X. thì ông đã khởi kiện chậm mất ba ngày so với thời hạn cuối cùng mà Nghị quyết 56 đặt ra (1-7-2012).

Không đồng tình, ông X. kháng cáo. Ông X. cho rằng sở dĩ ông chậm khởi kiện là bởi phải đi theo con đường khiếu nại theo Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2005) vì đây là thủ tục bắt buộc trước khi khởi kiện án hành chính theo quy định tại thời điểm đó.

Đầu tiên, nhận được quyết định của UBND quận Thủ Đức, ông đã khiếu nại tới UBND quận Thủ Đức. Tháng 3-2011, UBND quận Thủ Đức ban hành quyết định giải quyết khiếu nại của ông X. với nội dung là bác đơn khiếu nại. Sau đó, ông X. khiếu nại tiếp lên UBND TP.HCM. Ngày 3-7-2012, ông nhận được Quyết định giải quyết khiếu nại ngày 25-6-2012 của UBND TP.HCM với nội dung bác đơn khiếu nại và công nhận Quyết định giải quyết khiếu nại của UBND quận Thủ Đức. Một ngày sau, ông X. đã khởi kiện ra TAND quận Thủ Đức.

Theo ông X., thời hiệu khởi kiện trong trường hợp của ông phải được tính từ ngày 3-7-2012 (ngày nhận được Quyết định giải quyết khiếu nại của chủ tịch UBND TP) chứ không phải tính từ ngày 7-12-2010 (ngày có Quyết định số 6718 về việc thu hồi, giải phóng mặt bằng của UBND quận Thủ Đức). Chính Quyết định giải quyết khiếu nại ngày 3-7-2012 của chủ tịch UBND TP.HCM cũng nêu rất rõ: Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định này, ông X. có quyền khởi kiện vụ án tại Tòa hành chính theo quy định. Nếu quá thời hạn trên, ông X. không thực hiện việc khởi kiện thì quyết định này có hiệu lực.

Nhiều quan điểm

Những trường hợp đi khiếu nại trước khi Luật Tố tụng hành chính có hiệu lực, đến khi có quyết định giải quyết khiếu nại thì đã hết thời hiệu khởi kiện như ông X. khá phổ biến. Dù Nghị quyết 56 quy định rất rõ là sau ngày 1-7-2012, họ không còn quyền khởi kiện ra tòa nhưng trong thực tiễn xét xử, một số cán bộ tố tụng lại có quan điểm khác.

Tháng 8-2012, ông V. khởi kiện một quyết định hành chính ngày 16-7-2003 của UBND tỉnh này. TAND tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu cũng vận dụng quy định của Nghị quyết 56 để nhận định thời hiệu khởi kiện đã hết để đình chỉ giải quyết vụ án.

Ông V. kháng cáo. Tại phiên phúc thẩm gần đây của Tòa phúc thẩm TAND Tối cao tại TP.HCM, đại diện VKS phân tích: Luật Tố tụng hành chính ngày 1-7-2011 có hiệu lực, trong khi đến ngày 15-6-2012 (gần một năm sau), ông V. mới nhận được quyết định trả lời khiếu nại của UBND tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu (nội dung là bác khiếu nại). Trong quyết định này cũng nêu rõ trong thời hạn 45 ngày kể từ ngày nhận được quyết định, ông V. có quyền khởi kiện ra tòa.

Như vậy, thời điểm khởi kiện phải được tính từ ngày 15-6-2012 (ngày có quyết định trả lời khiếu nại của UBND tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu). Bởi khoản 1 Điều 104 Luật Tố tụng hành chính thể hiện thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà cá nhân, cơ quan, tổ chức được quyền khởi kiện để yêu cầu tòa giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện. Việc khiếu nại của người bị kiện chưa được giải quyết theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính (cũ) là chưa có trả lời khiếu nại nên không có cơ sở khởi kiện ra tòa. Đến ngày UBND trả lời khiếu nại thì đây mới là mốc xác định được quyền khởi kiện và cũng chưa quá một năm theo Luật Tố tụng hành chính. Do đó, việc đình chỉ giải quyết vụ án của tòa sơ thẩm là sai.

Tòa phúc thẩm đồng tình với phân tích trên và đã hủy quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của TAND tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu, giao hồ sơ về cho tòa này giải quyết lại.

Tương tự, ngày 24-12-2012, bà Nguyễn Thị Dung khởi kiện yêu cầu TAND quận 9 (TP.HCM) hủy hai quyết định hành chính của UBND quận này. Tòa trả lại đơn khởi kiện với lý do các quyết định được ban hành từ ngày 22-9-2011, đến thời điểm bà Dung khởi kiện thì đã quá thời hạn một năm theo Luật Tố tụng hành chính.

Bà Dung khiếu nại, cho rằng sau khi UBND quận 9 ra quyết định, bà đã khiếu nại đến UBND quận. Tháng 8-2012, UBND mới có quyết định trả lời khiếu nại cho bà. Một tháng sau bà khởi kiện là đúng theo quy định của pháp luật tại thời điểm bà bắt đầu đi khiếu nại... Cuối cùng, TAND quận 9 đã chấp nhận khiếu nại của bà Dung và thụ lý vụ kiện.

Nới rộng thời hiệu khởi kiện

Trước đây, việc khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính được thực hiện theo Luật Khiếu nại, tố cáo (cũ) và Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính (cũ). Trước khi khởi kiện án hành chính, người dân bắt buộc phải thực hiện thủ tục khiếu nại (lần đầu).

Sau này, Luật Tố tụng hành chính 2010 và Luật Khiếu nại 2011 đã tách việc khiếu nại và khởi kiện án hành chính thành hai thủ tục độc lập. Người dân có thể lựa chọn con đường khiếu nại hoặc khởi kiện ngay từ khi nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính. Người dân cũng có thể khởi kiện sau khi đã khiếu nại nhưng phải tiến hành trong vòng một năm kể từ ngày nhận hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính.

Đây là giai đoạn chuyển tiếp giữa các luật mới, luật cũ trong lĩnh vực khiếu kiện hành chính. Không phải ai cũng nắm được các quy định phức tạp về thời hiệu trong các văn bản pháp luật này. Việc quy định thời hiệu quá cứng nhắc đã tước mất quyền khởi kiện của người dân. Các nhà làm luật nên xem xét mở rộng thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính cho những trường hợp đã thực hiện việc khiếu nại phù hợp với quy định của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2005) từ trước khi Luật Tố tụng hành chính có hiệu lực.

Luật sư NGUYỄN MẠNH HIẾN, Đoàn Luật sư TP.HCM

HOÀNG YẾN