Thước đo năng lực phục vụ dân
2011 là năm đầu tiên việc khảo sát và đo chỉ số PAPI được thực hiện trên toàn bộ 63 tỉnh, thành trong cả nước.

Mang một cái tên rất dài là “chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam” nhưng PAPI có thể được hiểu đơn giản là thước đo năng lực lãnh đạo và năng lực phục vụ nhân dân của chính quyền các địa phương, thông qua đánh giá của chính người dân.

GS-TS Đặng Ngọc Dinh, Giám đốc Trung tâm Nghiên cứu Phát triển và Hỗ trợ Cộng đồng (CECODES, cơ quan chính thực hiện nghiên cứu), giải thích: “Mục tiêu của PAPI là đo cảm nhận của người dân về hai lĩnh vực: năng lực quản trị của chính quyền địa phương và hành chính công. Đánh giá của người dân là một kênh thông tin quan trọng. Đo như thế để địa phương biết được điểm nào của mình mạnh, điểm nào còn yếu mà tự soi mình, tự sửa chữa”.

“Cơ quan công quyền cũng giống như… cái máy chủ”

Theo ông Đặng Ngọc Dinh, các nhà nghiên cứu thực hiện khảo sát PAPI dựa trên một triết lý rõ ràng, rằng chính thể của dân, do dân, vì dân, có nghĩa là một chính quyền xem người dân như khách hàng của cơ quan công quyền. Ông nói: “Cơ quan công quyền lúc này giống như chủ cửa hàng, như một cái server (máy chủ), cung ứng dịch vụ cho người dân sử dụng. Và đã là người được phục vụ thì dân phải có quyền và tất nhiên, có thừa năng lực để đánh giá dịch vụ ấy”.

Với triết lý này, PAPI tiến hành “đo lòng dân”, “đánh giá năng lực chính quyền” trong sáu lĩnh vực cụ thể mà họ gọi là sáu trục nội dung: 1. Sự tham gia của người dân ở cấp cơ sở; 2. Công khai, minh bạch; 3. Trách nhiệm giải trình với người dân; 4. Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công; 5. Thủ tục hành chính công; 6. Cung ứng dịch vụ công. Về những điểm này, do phải thiết kế báo cáo PAPI theo một chuẩn chung về hình thức (kể cả việc sử dụng thuật ngữ), cho nên có thể thấy rằng ngôn ngữ của bản báo cáo hơi “Tây”, nói cách khác là chưa được thuần Việt với những khái niệm như: sự tham gia, tri thức công dân, trách nhiệm giải trình, cung ứng dịch vụ công... Tuy nhiên, ông Đặng Ngọc Dinh cho biết trong quá trình khảo sát thực tế, các câu hỏi đều được thiết kế hết sức đơn giản, dễ hiểu để người dân nào cũng có thể trả lời được.

Chẳng hạn, “sự tham gia của người dân” tức là mức độ người dân được huy động vào xây dựng đời sống chính trị ở cấp cơ sở. Nó được cụ thể hóa thành các thành phần: Hiểu biết của dân về các vị trí dân cử (PAPI gọi là “tri thức công dân”); cơ hội tham gia bầu cử; chất lượng bầu cử; và đóng góp tự nguyện cho các công trình công cộng ở địa phương. Trong bảng khảo sát mà hơn 600 sinh viên đưa trực tiếp đến người dân, nó được diễn giải cụ thể hơn nữa thành các câu hỏi thật dễ như: “Xin cho biết tên của những người sau: chủ tịch xã/phường, chủ tịch tỉnh, bí thư tỉnh ủy, thủ tướng, một đại biểu QH của tỉnh nhà?”. Hoặc “Xin cho biết gần đây, thôn/tổ dân phố có tổ chức bầu cử trưởng thôn/tổ trưởng dân phố không? Nếu có thì cuộc bầu cử có từ hai ứng viên trở lên không?”...

Còn “công khai, minh bạch” nói đơn giản nghĩa là thực hiện “quyền được biết” của người dân. PAPI đo đạc yếu tố này dựa trên ba thành phần là công khai, minh bạch về danh sách hộ nghèo; công khai, minh bạch về thu chi ngân sách cấp xã/phường; và công khai, minh bạch trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và giá đền bù đất bị thu hồi.

PAPI đánh giá năng lực “cung ứng dịch vụ công” tức là xem xét chất lượng y tế, giáo dục, đường sá, hệ thống cung cấp điện nước, dịch vụ thu gom rác thải, bảo đảm an ninh trật tự.

“Một thể chế hiện đại là thể chế mà chính quyền trung ương giống như server, chính quyền địa phương như các provider (nhà cung cấp), còn người dân là user (sử dụng). User ấy có thể là bất kỳ ai: anh nông dân, bà đi buôn, ông tỉnh ủy viên… Họ đều được phỏng vấn trực tiếp để đưa ra ý kiến đánh giá điểm này của địa phương là tốt, điểm kia là dở” - GS-TS Đặng Ngọc Dinh cho biết.

Họ đã đánh giá…

Cuộc khảo sát kéo dài bốn tháng trong nửa cuối năm 2011, bản câu hỏi dài tới hơn 20 trang. 600 sinh viên-điều tra viên được huy động đã theo đoàn cán bộ dự án đến nhiều địa phương, vào tận trong bản làng gặp người dân hoặc mời họ ra UBND để phỏng vấn. “Với người dân thì không thể gửi thư điện tử được, phải gặp gỡ, trao đổi trực tiếp” - một cán bộ của Live & Learn International (đơn vị phối hợp tổ chức khảo sát) cho biết. “Mà được hỏi ý kiến, lại có thù lao, người dân thích lắm. Có nơi người ta đi bộ từ 5 giờ sáng, 8 giờ sáng mới ra tới chỗ đoàn khảo sát, rồi trả lời rất nhiệt tình”.

GS-TS Đặng Ngọc Dinh cũng kể: “Có nơi, nhân dân lúc đầu thấy bảo tham gia “điều tra, phỏng vấn” thì ngại. Nhưng sau khi hiểu đây là hành động thể hiện nguyện vọng của mình để Nhà nước hoàn thiện chính sách thì họ nhiệt tình lắm”. Ông cho rằng các câu trả lời phản ánh khá sát suy nghĩ của người dân và thực tế mà họ trải nghiệm. Và mặc dù triết lý của PAPI đã mặc định rằng người dân có năng lực đánh giá chính quyền nhưng ông Dinh vẫn nói thêm: “Họ hiểu cả đấy. Người miền núi thì gặp khó khăn hơn, trao đổi phải có phiên dịch. Nhiều câu hỏi họ đều nói là “không biết”. Nhưng “không biết” cũng là một thông tin. Ví dụ hỏi có biết về pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, trị trấn hay còn gọi là “Quy chế dân chủ cơ sở” không, mà đến 80% người được khảo sát nói là không biết tức là địa phương có vấn đề gì đó”.

Theo kết quả khảo sát, trên toàn quốc, tỉ lệ người dân đã từng nghe đến quy chế dân chủ cơ sở và khẩu hiệu “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” của năm 2011 (năm có bầu cử Quốc hội) là 34% và 65%. Về phương diện công khai, minh bạch, tỉ lệ người dân không biết gì về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương mình lên tới 79,19% (tính trung bình cứ 10 người thì tám người không biết).

Về phản hồi của địa phương sau khi báo cáo PAPI được công bố, theo các nhà nghiên cứu, Kon Tum là tỉnh “cầu thị” nhất. UBND tỉnh này đã ra văn bản (số 1664/Ctr-UBND 28-9-2011) về việc xây dựng đề án nhằm cải thiện chỉ số PAPI. Lãnh đạo TP Đà Nẵng cũng quyết tâm duy trì điểm số PAPI cao. Chủ tịch UBND TP.HCM Lê Hoàng Quân sau khi nghe báo cáo về PAPI 2010 đã yêu cầu UBND các quận nghiên cứu PAPI để tăng cường chất lượng hoạt động của chính quyền.

Thủ đô Hà Nội trong hai báo cáo PAPI đều ở nhóm trung bình khá. Ông Đặng Ngọc Dinh cười, kể: “Có ý kiến cho rằng tại vì dân trí Hà Nội cao quá nên người ta hay đòi hỏi, nên chỉ số PAPI thấp. Vậy tại sao TP.HCM dân trí cũng cao mà dân lại trả lời là họ ưng nhiều hơn. Với lại, Hà Tĩnh xếp cao thế về PAPI, chẳng nhẽ do dân trí thấp, dễ hài lòng?”.

- Sự tham gia của người dân ở cấp cơ sở: Cao nhất Sơn La, thấp nhất Bình Thuận.

- Công khai, minh bạch: Cao nhất Bà Rịa-Vũng Tàu, thấp nhất Trà Vinh.

- Trách nhiệm giải trình: Cao nhất Quảng Trị, thấp nhất An Giang.

- Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công: Cao nhất Long An, thấp nhất Cao Bằng.

- Thủ tục hành chính công: Cao nhất Quảng Bình, thấp nhất Cần Thơ.

- Cung ứng dịch vụ công: Cao nhất Đà Nẵng, thấp nhất Đắk Nông.

Tổng hợp chỉ số PAPI 2011 trên cả sáu lĩnh vực: Cao nhất Bà Rịa-Vũng Tàu, nhì Long An, thấp nhất Hà Giang. TP.HCM xếp thứ chín trong bản tổng sắp và Hà Nội đứng thứ 13.

ĐOAN TRANG