LTS: Hợp đồng hành chính là một khái niệm khá mới mẻ ở nước ta. Dự án Luật Hành chính công đã dành hẳn một chương quy định về chế định này. Thông qua ý kiến của PGS-TS Võ Trí Hảo dưới đây,Pháp Luật TP.HCM xin cung cấp những khái niệm cơ bản về chế định mới mẻ này.
“Nếu quy định hợp đồng hành chính (HĐHC) có thể thay cho quyết định hành chính thì biên bản đối thoại giữa UBND huyện Tiên Lãng, Hải Phòng với ông Đoàn Văn Vươn liên quan đến việc rút đơn kháng cáo có thể được xem như một HĐHC”. PGS-TS Võ Trí Hảo (Trường ĐH Kinh tế TP.HCM, ảnh) đưa ví dụ khi trao đổi với Pháp Luật TP.HCM.
Hợp đồng hành chính là gì?
. Phóng viên: Thưa PGS-TS Võ Trí Hảo, HĐHC là gì, nó có giống các hợp đồng dân sự, thương mại… hay không?
+ PGS-TS Võ Trí Hảo: HĐHC trong các quốc gia theo hệ thống thông luật (common law) như Anh, Mỹ đã được chấp nhận từ lâu. Các nước này xem HĐHC như thể hợp đồng dân sự thông thường. Dĩ nhiên, liên quan đến quyền lực công thì hợp đồng sẽ được kiểm soát nhiều hơn.
Riêng Việt Nam và một số nước ở châu Âu lục địa và Liên Xô cũ đều nghĩ đã là hành chính thì phải mệnh lệnh, phục tùng, không có chuyện thỏa thuận. Tuy nhiên, sau chiến tranh thế giới thứ hai, nhu cầu cung cấp dịch vụ công cho xã hội là rất lớn nên cần phải có những giải pháp linh hoạt hơn. Từ đó, một số dịch vụ công đã được cung cấp qua biện pháp thỏa thuận để thu hút nguồn vốn đầu tư xã hội hóa vào cung cấp dịch vụ công.
. Và đó là lý do HĐHC xuất hiện ở Việt Nam?
+ Ở Việt Nam, sau đổi mới, khi cần thu hút vốn đầu tư nước ngoài để làm các công trình hạ tầng giao thông, chúng ta cũng đã sử dụng HĐHC nhưng được gọi bằng một tên cụ thể là BOT. Cho đến nay, không chỉ trong lĩnh vực cầu đường mà rất nhiều lĩnh vực khác, khi đầu tư công tăng cao, ngân sách hạn hẹp trong khi đó nguồn lực xã hội thì dồi dào, chúng ta đã đặt ra yêu cầu tìm cơ chế phối hợp công-tư để phát triển cung cấp dịch vụ công... Theo tôi, có lẽ đó cũng là lý do dự án Luật Hành chính công đã đưa HĐHC vào dự luật này.
Hợp đồng hành chính và các dịch vụ công
. Thưa ông, HĐHC có ý nghĩa gì trong mối quan hệ Nhà nước - công dân?
+ Theo tôi, có rất nhiều ý nghĩa xung quanh chuyện đưa HĐHC vào dự thảo. Thứ nhất, nó góp phần thay đổi phương thức, hình thức hoạt động của cơ quan công quyền. Thay đổi từ đơn phương sang đa dạng hóa về hình thức. Thứ hai, từ đó nó sẽ phát triển dịch vụ công. Trong một số trường hợp, thông qua HĐHC, chúng ta sẽ tách dần dịch vụ công ra khỏi hoạt động công quyền, làm gọn nhẹ bộ máy nhà nước, tăng cường tính công khai, minh bạch.
Thứ ba, một ý nghĩa rất quan trọng là nó cho phép Nhà nước xích lại gần dân hơn. Người dân cảm thấy được tôn trọng, không có cảm giác bị áp đặt, bởi hai bên cùng thỏa thuận để xác lập quyền và nghĩa vụ chứ không phải dùng một quyết định hành chính để xác lập các nghĩa vụ cho người dân.
Nếu coi biên bản đối thoại giữa UBND huyện Tiên Lãng với ông Đoàn Văn Vươn là hợp đồng hành chính thì câu chuyện đã khác. Trong ảnh: Ông Vươn(giữa) ngày được đặc xá. Ảnh: HẢI PHONG
Thứ tư, khi pháp luật thừa nhận HĐHC là loại hợp đồng liên quan đến công quyền thì hợp đồng này sẽ được điều chỉnh như thể là luật công. Cho nên việc phải công khai, minh bạch ngay từ khi quy trình thỏa thuận, ký kết là yêu cầu bắt buộc.
Tôi ví dụ lâu nay hợp đồng BOT được nhìn nhận dưới góc độ kinh doanh thương mại. Luật Đầu tư 2014 và nghị định hướng dẫn quy định hợp đồng này là hợp đồng kinh doanh thương mại nên được quyền giữ bí mật kinh doanh. Do đó, quá trình đàm phán, soạn thảo hợp đồng... sẽ không được công bố. Giả sử đó là hợp đồng liên quan đến nhà máy điện không được công khai, minh bạch mà sau đó gây ra một thảm họa môi trường như Formosa thì chắc chắn sẽ gây ra một cú sốc cho công chúng…
. Cụ thể, người dân sẽ hưởng lợi như thế nào, thưa ông?
+ Nếu thừa nhận BOT là HĐHC thì ngay từ đầu, quá trình thương thảo hạ thấp các tiêu chuẩn môi trường, nội dung dự thảo, bản quy hoạch các ống xả thải sẽ được công bố công khai để dân giám sát ngay từ đầu. Nếu xem đó là HĐHC thì khi có tranh chấp sẽ giải quyết bằng con đường tố tụng hành chính, người dân có cơ hội tiếp cận công lý, bảo vệ quyền lợi của mình, chống lại những HĐHC bất công.
Thứ nữa, khi thừa nhận HĐHC thì dẫn đến cùng một vụ việc, cùng một loại dịch vụ công ở tỉnh này, người dân có thể lựa chọn dịch vụ cùng loại ở tỉnh khác hay của một đối tác tư nhân. Từ đó nó tạo ra các mô hình cung cấp đa dạng, tạo ra sự cạnh tranh giữa khu vực công và khu vực tư, buộc khu vực công phải cải tiến để bắt kịp. Ví dụ rõ nhất là người dân có quyền lựa chọn phòng công chứng của Nhà nước hay văn phòng công chứng của tư nhân.
Từ những điều trên có thể thấy mọi nguồn lực của xã hội được huy động trong việc xây dựng và cung cấp dịch vụ công. Mai kia có thể nghĩ đến nhà tù tư nhân, khai thác, nhượng quyền thương mại sân bay, tàu điện ngầm, cảng biển... Khi đó Nhà nước có thời gian hơn trong việc giải quyết những vấn đề quan trọng như hoạch định chính sách, hoàn thiện pháp luật, quốc phòng an ninh, bớt được những việc mà đối tác tư nhân có thể giải quyết…
. Xin cám ơn ông.
| Hợp đồng hành chính nhìn từ vụ Đoàn Văn Vươn Tôi lấy ví dụ về vụ ông Đoàn Văn Vươn ở Tiên Lãng, Hải Phòng. Nếu quy định HĐHC có thể thay cho quyết định hành chính thì biên bản đối thoại giữa UBND huyện Tiên Lãng với ông Đoàn Văn Vươn liên quan đến việc rút đơn kháng cáo có thể được xem như một HĐHC. Từ đó, HĐHC này có tác dụng thay thế quyết định hành chính - đó là quyết định hủy bỏ quyết định thu hồi đất đầm của ông Vươn. Tuy nhiên, ở Việt Nam, biên bản đối thoại lại không có giá trị pháp lý. Như vậy, biên bản này không dùng thay thế được quyết định hành chính. Do đó, giả sử UBND huyện Tiên Lãng thực tâm thì sau biên bản cam kết đó, UBND huyện Tiên Lãng vẫn phải ban hành quyết định hủy bỏ quyết định thu hồi đất trước đó. Chừng nào ủy ban chưa ban hành quyết định hủy bỏ quyết định thu hồi đất thì quyết định thu hồi đất vẫn có hiệu lực pháp lý, như vậy quyền lợi người dân vẫn bị treo lơ lửng. Nếu mở rộng HĐHC có thể có hiệu lực thay thế cả quyết định hành chính thì UBND huyện Tiên Lãng không cần phải ban hành một quyết định mới nữa. Khi đó, mặc nhiên biên bản đối thoại đó sẽ có giá trị pháp lý thay thế, hủy bỏ quyết định thu hồi trước đây đối với đất đầm của ông Vươn. Nếu vậy, UBND huyện Tiên Lãng không còn căn cứ để cưỡng chế và như thế sự kiện ông Đoàn Văn Vươn đã không xảy ra... Nói tóm lại, nếu ngoại diên của HĐHC trong dự luật Hành chính công được nới rộng thì khi luật này thông qua và đi vào cuộc sống sẽ tránh được những vụ như Tiên Lãng. Còn như dự thảo hiện nay thì chưa đủ để HĐHC trở thành một công cụ giải quyết khủng hoảng như vụ Tiên Lãng trước đây. PGS-TS Võ Trí Hảo Một ví dụ về hợp đồng hành chính HĐHC là một hợp đồng dân sự, trong đó một chủ thể là cơ quan hành chính. BOT là một dạng HĐHC. HĐHC ở ta vì mới manh nha nên cũng không tránh khỏi sai sót khi thực hiện. Chẳng hạn, việc thu phí ở cầu Bến Thủy ở Nghệ An và Hà Tĩnh, đáng lẽ ra Nhà nước phải ấn định rõ mức phí, đoạn đường thu phí và thời gian thu phí; nhà thầu thực hiện chỉ được phép chấp hành. Nhưng ở đây, nhà thầu BOT lại tự quyền thực hiện những công đoạn đó và người dân phản ứng là đúng. Nguyên tắc ở đây là: Cơ quan hành chính nhà nước đã thay mặt dân để ký hợp đồng BOT đó thì phải tính toán chính xác và có lợi cho dân nhất. Nhưng trong trường hợp BOT cầu Bến Thủy, cơ quan hành chính đã không làm đúng trách nhiệm của mình. Nếu dân không phản đối thì sẽ thế nào? Lợi ích nhóm sẽ từ đó mà lũng đoạn… GS NGUYỄN ĐĂNG DUNG, khoa Luật, ĐHQG Hà Nội (CHÂN LUẬN ghi) |
