Hiện nay, việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) có dấu hiệu trái với hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội (QH); pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ (UBTV) QH còn nhiều bất cập. Đó là một trong những lý do khi TAND Tối cao xây dựng dự án Luật Tổ chức TAND (sửa đổi) và đặt ra phương án tòa sẽ xem xét văn bản trái pháp luật (dự thảo lần hai) đã thu hút sự quan tâm của dư luận, nhất là những người hành nghề luật.
Hệ thống đề nghị xử lý văn bản quá rườm rà
Điểm bất cập đầu tiên trong việc xử lý văn bản trái pháp luật có thể kể đến đó là quy định về xử lý của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền còn quá tản mạn, từ đó dẫn đến tình trạng vừa thừa vừa thiếu.
Đơn cử như không có quy định về chủ thể nào có thẩm quyền đình chỉ, bãi bỏ Thông tư liên tịch giữa Chánh án TAND Tối cao, Viện trưởng VKSND Tối cao, tổng Kiểm toán Nhà nước, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ nếu trái với hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của QH, UBTVQH. QH và UBTVQH không có quyền, vậy chủ thể nào có quyền?
Thứ hai là thủ tục xử lý còn rất phức tạp. Điều 14 Luật Hoạt động giám sát của QH và HĐND 2015 quy định Chủ tịch nước, Chính phủ, Hội đồng Dân tộc, ủy ban của QH, TAND Tối cao, VKSND Tối cao, Kiểm toán Nhà nước, Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam, cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận hoặc đại biểu QH có quyền gửi đề nghị về VBQPPL có dấu hiệu trái với hiến pháp, luật, nghị quyết của QH đến UBTVQH để trình QH xem xét, quyết định.
Tuy nhiên, nếu đã gửi đề nghị nhưng người có thẩm quyền kiến nghị là UBTVQH lại không nhận thấy mâu thuẫn và không tiến hành “đề nghị chính thức” thì giải quyết như thế nào? Trong trường hợp này, cấp dưới phải phục tùng cấp trên hay vẫn có cơ chế giải quyết đặc thù khác?
Các quy định trong hiện hành chưa cho phép trả lời chính xác câu hỏi này. Có lẽ vì hệ thống hai tầng “đề nghị” quá rườm rà nên quyền đình chỉ, bãi bỏ văn bản của QH trở nên quá xa vời.
Điểm bất cập thứ ba là nhân dân có quyền kiến nghị đối với các VBQPPL có dấu hiệu trái pháp luật. Tuy nhiên, quyền kiến nghị của nhân dân vẫn khó thực hiện trên thực tế.
Thứ tư, cần nhận thức rằng hoạt động giám sát tối cao của QH mang tính chất chính trị vĩ mô và khác xa với việc phán quyết về tính hợp pháp trong VBQPPL của các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành, một hoạt động vốn mang tính chất chính trị - pháp lý - kỹ thuật vi mô. Do đó, pháp luật không nên biến QH từ chỗ quyết định những vấn đề ở tầm chính sách trở thành cơ quan tài phán xem xét về tính hợp pháp trong VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ… Các nước khác trên thế giới cũng hầu như không giao cho Nghị viện đình chỉ, bãi bỏ VBQPPL trái với hiến pháp, luật do Nghị viện thông qua.
Trước đây, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X đã khẳng định “xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền” và “xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Ý định là muốn thành lập một cơ quan chuyên trách phán quyết về những vi phạm hiến pháp như Tòa án Hiến pháp, Hội đồng Bảo hiến... Thế nhưng, các thiết chế này đã không thành lập được.
Quyền kiến nghị rất “mong manh”
Hiện nay, ngoài khoản 7 Điều 2 Luật Tổ chức TAND thì Luật Tố tụng hành chính năm 2015 có quy định: Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, tòa án có quyền xem xét về tính hợp pháp của văn bản hành chính, hành vi hành chính có liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện và kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại, trả lời kết quả cho tòa. Tòa án có quyền kiến nghị cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ nếu phát hiện văn bản đó có dấu hiệu trái với hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Cơ quan, cá nhân có thẩm quyền có trách nhiệm trả lời tòa án kết quả xử lý làm cơ sở để tòa án giải quyết vụ án.
Như vậy, tòa án không được trực tiếp bãi bỏ mà phải kiến nghị. Thực tế thì quyền kiến nghị cũng rất “mong manh”. Điều 112 Luật Tố tụng hành chính 2015 quy định chánh án tòa án cấp huyện đề nghị chánh án tòa án cấp tỉnh kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp tỉnh; có quyền báo cáo chánh án tòa án cấp tỉnh đề nghị Chánh án TAND Tối cao kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ VBQPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương. Chánh án tòa án cấp tỉnh, chánh án TAND Cấp cao có quyền đề nghị Chánh án TAND Tối cao kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ VBQPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương.
Tuy nhiên, trường hợp người trực tiếp giải quyết vụ án (thẩm phán hoặc HĐXX) “phát hiện” VBQPPL có dấu hiệu trái pháp luật nhưng người có thẩm quyền kiến nghị là chánh án tòa án đang giải quyết vụ án hoặc chánh án tòa án cấp cao hơn lại không “nhận thấy” mâu thuẫn thì giải quyết như thế nào?
Quy định về xử lý văn bản của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền còn quá tản mạn, dẫn đến tình trạng vừa thừa vừa thiếu.
Cần được quy định tại hiến pháp
Với những bất cập như đã nói ở trên, việc cần có một cơ quan chuyên trách để thực hiện việc xử lý văn bản trái với hiến pháp, luật… là hợp lý. Tuy nhiên, chủ thể thực hiện không nên là tòa án được cơ cấu, tổ chức như hiện nay, bởi tòa án chỉ giải quyết các vụ việc mang tính sự vụ. Trên thế giới, cơ chế phán quyết về VBQPPL là riêng chứ không xem xét trong một vụ kiện sự vụ. Nếu không phân biệt sẽ dễ sa đà.
Vì vậy, việc xem xét một VBQPPL phải có một thiết chế độc lập và phải được hiến pháp quy định. Từ hiến pháp thì mới có thể có luật, bản thân Luật Tổ chức TAND không thể tự xây dựng cơ chế này.
Do đó, với Hiến pháp 2013 hiện nay, trong phạm vi sửa đổi Luật Tổ chức TAND lần này chỉ nên đặt ra hai vấn đề. Một là bắt buộc cơ quan nhận kiến nghị phải trả lời trong thời hạn quy định mà không được im lặng. Hai là trường hợp cơ quan nhận kiến nghị vẫn giữ nguyên quan điểm duy trì văn bản trái pháp luật thì TAND cương quyết áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.
Còn việc xây dựng một cơ quan chuyên trách để xử lý văn bản trái với hiến pháp, luật…, để thực hiện được thì cần đặt vấn đề và thảo luận khi xem xét sửa đổi hiến pháp trong lần tới.
Cần tính toán kỹ trong bối cảnh ở Việt Nam
Hiện nay, ở Việt Nam, việc xem xét tính hợp pháp, hợp hiến của các VBQPPL được thực hiện bởi nhiều chủ thể.
Ví dụ, một VBQPPL của UBND tỉnh không hợp pháp thì có thể do chính UBND tỉnh tự xử lý hoặc bị bãi bỏ bởi HĐND tỉnh hoặc Thủ tướng Chính phủ, tức không được thực hiện xử lý thông qua một cơ quan chuyên trách. Cơ chế này hiện nay chưa thực sự phát huy hiệu quả trong thực tiễn.
Tuy nhiên, đặt vấn đề mở rộng thẩm quyền của tòa án (được xem xét, quyết định một văn bản trái pháp luật - PV) thì cần được nghiên cứu kỹ trong bối cảnh ở Việt Nam. Bởi lẽ chức năng này là một trong những chức năng chính của Tòa án Hiến pháp của một số nước trên thế giới. Dù trong quá trình sửa đổi Hiến pháp 1992 (giai đoạn 2012-2013), vấn đề này cũng đã được đề cập và tranh luận rất nhiều nhưng cuối cùng chế định “Hội đồng Hiến pháp” trong dự thảo hiến pháp sửa đổi Hiến pháp 1992 vẫn chưa đưa vào được.
Thêm nữa, VBQPPL được xem xét không chỉ là văn bản của chính quyền địa phương mà cả Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng Thẩm phán TAND Tối cao, Chánh án TAND Tối cao, Viện trưởng VKSND Tối cao, tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành và cả văn bản liên tịch. Đại đa số văn bản tập trung chủ yếu trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước nên để xác định một hay một phần VBQPPL này trái pháp luật rất cần các thẩm phán có năng lực chuyên môn sâu về quản lý nhà nước.
Do đó, dù là cơ quan chuyên trách thì cũng cần thí điểm một thời gian, sau đó tổng kết, đánh giá có tiếp tục hay không.
Cuối cùng, cần bổ sung một nhóm đối tượng được đề nghị xem xét là các công văn, thông báo chứa quy phạm pháp luật trái pháp luật. Vì hiện nay, những văn bản này chứa nhiều quy phạm pháp luật không phù hợp đã và đang làm ảnh hưởng đến tính hiệu quả của pháp luật.
TS THÁI THỊ TUYẾT DUNG, Phó Trưởng Ban phụ trách Ban Thanh tra pháp chế, ĐH Quốc gia TP.HCM
