Thay đổi cách làm luật để không còn xung đột
(PL)- Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sẽ tách phần làm chính sách thành quy trình riêng.

“Thiếu nhạc trưởng trong xây dựng pháp luật”, “mạnh ai nấy làm, không đồng bộ”, “chạy đua xây dựng pháp luật để rồi luật này phủ nhận luật kia”… là nhận xét của Phó Thủ tướng Trịnh Đình Dũng tại cuộc họp Chính phủ ngày 5-8 về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) hiện nay.

Để mổ xẻ vấn đề này, Pháp Luật TP.HCM đã trao đổi với bà Dương Thanh Mai, chuyên gia độc lập đang tham gia ban soạn thảo nghiên cứu sửa đổi Luật Ban hành VBQPPL để tránh hiện tượng trên.

Thay đổi cách làm luật để không còn xung đột - ảnh 1
Chuyên gia Dương Thanh Mai. 

Bộ luật hình sự là kinh nghiệm lớn

. Phóng viên: Thưa bà, từng tham gia ban soạn thảo Luật Ban hành VBQPPL 2015, bà đánh giá thế nào về chất lượng hệ thống pháp luật hiện hành?

+ Bà Dương Thanh Mai: Đây là câu hỏi lớn. Chỉ nhìn vào Luật Ban hành VBQPPL thôi thì nói thật khi luật 2015 chưa có hiệu lực cũng đã có ý kiến phải đánh giá lại xem nó đã thực sự khoa học, hợp lý chưa, nhất là quy trình làm luật…

. Tại sao vậy?

+ Tôi có đọc một số bài trên PLO và hình như là báo đầu tiên phát hiện ra hàng loạt sai sót trong BLHS 2015. Cùng với việc khẩn trương xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung BLHS 2015 thì theo yêu cầu của Bộ Chính trị, các cơ quan của Chính phủ, Quốc hội (QH) đã kiểm điểm, đánh giá lại toàn bộ quá trình làm BLHS 2015, xem nguyên nhân vì sao sai sót nhiều như vậy.

Nhiều vấn đề đã được mổ xẻ, rút kinh nghiệm, trong đó có vấn đề quy trình làm luật. Mà quy trình ấy có từ năm 2008, khi ta sửa đổi toàn diện Luật Ban hành VBQPPL đầu tiên, ban hành năm 1996 và tiếp tục được giữ nguyên trong luật 2015.

. Chất lượng của BLHS 2015 được đánh giá, kết luận như thế nào, thưa bà?

+ Theo tôi biết thì qua sự việc trên, có kết luận là BLHS 2015 không có sai sót nào về chính sách lớn cũng như quan điểm chính trị, chỉ đạo, định hướng thể hiện đầy đủ. Tuy nhiên, BLHS 2015 vấp phải nhiều sai sót kỹ thuật, chủ yếu ở các chi tiết cụ thể hóa, chi tiết hóa yếu tố định lượng trong cấu thành tội phạm và khung hình phạt. Vì là luật áp dụng trực tiếp nên dù sai sót kỹ thuật cũng phải chỉnh sửa ngay mới thi hành được.

. Báo chí thì đánh giá đó là sự cố lớn, nguyên nhân là gì?

+ Đầu tiên là khâu làm chính sách. BLHS 2015 không có sai sót về chính sách lớn nhưng vẫn có những vấn đề lớn, mang tính quan điểm chưa được bàn kỹ, thống nhất.

Chẳng hạn quan điểm của Chính phủ, của Bộ Tư pháp (cơ quan chủ trì soạn thảo) là luật mới cần cụ thể hóa, chi tiết hóa hơn so với luật cũ. Dự thảo khi trình sang QH là như vậy. Nhưng Chính phủ cũng cho rằng có những tội rất khó để định lượng chi tiết, thay đổi hằng ngày nên phải dành cho cơ quan tố tụng có không gian chủ động tương đối cho sát thực tế.

Thay đổi cách làm luật để không còn xung đột - ảnh 2
Cuộc họp Chính phủ ngày 5-8 có bàn về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ảnh: NN

Tuy nhiên, sau khi trình sang QH, cùng với ý kiến của đại biểu, quan điểm của Ủy ban Thường vụ QH… cho rằng cần chi tiết hơn nữa. Vậy là gỡ tung ra, nhiều sai sót kỹ thuật không được phát hiện…

. Ở trên bà có nói tới quy trình làm luật…?

+ Trước đây QH thảo luận, thông qua từng điều luật rồi mới thông qua toàn văn dự thảo. Lúc đó quy trình làm luật là cơ quan nào trình thì cũng chịu trách nhiệm chính trong tiếp thu, giải trình, ý kiến của đại biểu QH, rồi hoàn thiện dự thảo cho đến trình lần cuối để QH thông qua.

Tuy nhiên, đến Luật Ban hành VBQPPL 2008 thì quy trình này được sửa đổi theo hướng cơ quan trình chỉ giữ vai chủ trì đến khi chuyển dự án luật sang QH. Sau đó, Ủy ban Thường vụ QH sẽ chỉ đạo và ủy ban nào trước đó chủ trì thẩm tra thì giờ chủ trì tiếp thu, giải trình ý kiến đại biểu QH và chỉnh lý dự thảo.

Theo quy trình ấy, ở BLHS, Chính phủ là cơ quan trình, Bộ Tư pháp là cơ quan chủ trì soạn thảo đã dày công tổng kết thi hành BLHS, tham mưu chính sách hình sự… thì vế sau lại đổi sang vai phối hợp. Ủy ban Tư pháp xuất phát là cơ quan thẩm tra dự án luật, nay lại đổi vai thành cơ quan chủ trì chỉnh lý dự thảo. Như thế sẽ rất khó đảm bảo tính thống nhất của dự án luật so với xuất phát điểm của nó.

Theo tôi biết, khi lập dự án sửa đổi toàn diện BLHS, Bộ Tư pháp đã mời các chuyên gia hình sự kỳ cựu, đều là những người am hiểu thực tiễn và thậm chí có kinh nghiệm tham gia xây dựng BLHS 1999. Ban soạn thảo có đại diện các cơ quan tố tụng trung ương, Bộ Tư pháp… Tuy nhiên, sau khi đổi vai chủ trì, quan điểm về cụ thể hóa, chi tiết hóa ấy bị thay đổi nên các chuyên gia không còn mặn mà tham gia nữa. Ủy ban Tư pháp xoay xở, mời chuyên gia ở các lĩnh vực quản lý nhà nước khác hỗ trợ nhưng họ lại không chuyên về hình sự và cũng không tham gia từ đầu quá trình nghiên cứu sửa đổi BLHS đâm ra rối.

Quan điểm mới về xây dựng chính sách

. Phiên họp Chính phủ chuyên đề xây dựng pháp luật tuần trước, Thủ tướng kết luận là sẽ đề nghị QH sửa Luật Ban hành VBQPPL 2015 theo hướng trở lại quy trình trước năm 2008. Theo bà, phương án này liệu có được đồng thuận cao?

+ Tôi ủng hộ phương án này và như báo chí đưa tin, bên QH có Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Lê Thị Nga cũng đồng tình.

Tinh thần của sửa quy trình là cơ quan đề xuất chính sách và trình dự án luật phải chịu trách nhiệm đến cùng về đề xuất của mình, dưới sự giám sát, kiểm soát chặt chẽ của QH. Tuy nhiên, trong ban soạn thảo sửa đổi Luật Ban hành VBQPPL vẫn không ít ý kiến đề nghị giữ nguyên.

Lập luận thì nhiều lắm nhưng tôi nhớ là lãnh đạo Ủy ban Pháp luật của QH từ mấy khóa trước có bảo vệ một đề án, trong đó có quan điểm mỗi cơ quan của QH phải là một “công xưởng làm luật”.

Rồi quy định trong hiến pháp về “phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực”, trong đó QH là cơ quan làm luật lại được hiểu, diễn giải theo nhiều cách khác nhau. Mà gắn vào quy trình làm luật theo kiểu đổi vai chủ trì giữa đường như hiện nay được diễn giải là một cách để QH “phối hợp, kiểm soát” quyền lực của các cơ quan tham gia vào quá trình lập pháp.

. Nhưng với sự chồng chéo, xung đột trong các luật liên quan đến hoạt động đầu tư kinh doanh mà VCCI vừa liệt kê thì dường như đâu phải lỗi của QH. Đấy là xung đột giữa các bộ của Chính phủ, thưa bà?

+ Tôi đồng ý! Những hạn chế, yếu kém ấy không phải do Luật Ban hành VBQPPL mà là do thực hiện luật chưa tốt.

Luật Ban hành VBQPPL 2015 có một quy định rất mới là tách phần làm chính sách thành quy trình riêng, trước khi đi vào thi công, dự thảo từng điều luật cụ thể. Chính sách ấy là của QH, của Chính phủ, do QH, Chính phủ quyết định chứ không phải để bộ, ngành chủ trì soạn thảo dự luật quyết như cách làm trước đó.

Khâu làm chính sách mà huy động được các bộ, ngành liên quan tham gia tích cực, trách nhiệm thì sẽ ra được chính sách tốt. Chính sách tốt sẽ giúp bộc lộ những xung đột quan điểm giữa các bộ, ngành và từ đó có giải pháp xử lý. Chính sách là linh hồn của pháp luật. Nếu coi văn bản pháp luật là ngôi nhà thì chính sách là bản thiết kế. Có bản thiết kế tốt thì thi công, xây dựng nhà mới dễ, mới đẹp…

Đây là điểm rất mới mà có lẽ bốn năm rồi các bộ, ngành đang làm quen dần và cần thêm thời gian nữa để nâng cao năng lực làm chính sách.

Tôi cũng muốn nói thêm quy trình làm luật đúng là rất quan trọng. Nhưng yếu tố quyết định là trách nhiệm của các cơ quan tham gia vào quá trình lập pháp. Làm luật là việc chung chứ không của riêng ai. Cho nên dù là vai chủ trì hay phối hợp, là cơ quan trình hay thẩm tra thì cũng phải làm hết trách nhiệm mới có luật tốt được.

. Xin cám ơn bà.

Hàng loạt xung đột luật pháp chưa gỡ

Ngày 15-7, Chính phủ tổ chức hội nghị triển khai Luật Quy hoạch. Gọi là triển khai nhưng thực tế đây là cơ hội để các bộ, ngành, địa phương phản ánh hàng loạt vướng mắc, xung đột pháp luật liên quan đến đạo luật này vừa có hiệu lực từ ngày 1-1-2019.

Tiếp đó, ngày 5-8, Chính phủ tổ chức phiên họp chuyên đề về xây dựng pháp luật. Cuộc họp bàn tới chín nội dung nhưng các thành viên Chính phủ tập trung nhiều cho những bức xúc về tình trạng luật đá luật, không phân biệt đâu là luật chuyên ngành, luật chung, luật nào ưu tiên hơn luật nào.

Bức xúc ấy được minh họa thêm bởi danh sách 20 chồng chéo, xung đột giữa các luật liên quan đến hoạt động đầu tư và kinh doanh mà Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) có cơ hội đại diện cho cộng đồng doanh nghiệp “khóc” với Chính phủ trong cuộc họp này…

Cùng với BLHS 2015 vừa được ban hành, chưa kịp có hiệu lực đã phải ban hành luật khác, dài tới 127 trang A4 để chỉnh sửa thì những con số, cái tên, điều luật vừa được liệt kê trên phản ánh chất lượng đáng lo ngại của công tác xây dựng pháp luật. 

NGHĨA NHÂN