Tại phiên khai mạc kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XV (sáng 21-10), Tổng Bí thư Tô Lâm đã có bài phát biểu trong đó đề cập rất sâu về công tác lập pháp của Quốc hội.
Tổng Bí thư nhấn mạnh luật chỉ quy định những vấn đề khung, những vấn đề có tính nguyên tắc, không cần quá dài. Những vấn đề thực tiễn biến động thường xuyên thì giao cho Chính phủ, địa phương quy định để đảm bảo linh hoạt trong điều hành. Đây là một thông điệp mới và xét trong bối cảnh hiện nay thì rất cần thiết.
Bất cập của luật chi tiết và luật khung
Còn nhớ trước đây, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI (năm 2011) đã khẳng định: “Tiếp tục đổi mới và nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, trước hết là quy trình xây dựng luật, pháp lệnh; luật, pháp lệnh cần quy định cụ thể, tăng tính khả thi để đưa nhanh vào cuộc sống”. Yêu cầu xây dựng pháp luật tại thời điểm đấy chú trọng đến luật chi tiết, tức luật quy định những vấn đề cụ thể.
Sở dĩ như vậy vì luật khung thường chậm đi vào cuộc sống. Khi luật mang tính khung quá cao thì luật phải đợi nghị định, nghị định lại phải chờ thông tư. Với luật khung, điều rất dễ nhận thấy là thay vì những quy phạm cụ thể, rõ ràng để điều chỉnh hành vi thì chỉ được quy định dưới dạng khá chung chung... Hậu quả là trong nhiều trường hợp đã tạo khoảng trống trong pháp luật để Chính phủ và các bộ ban hành văn bản dưới luật để bổ sung, giải thích thêm. Vì lẽ đó mà luật vẫn đóng vai phụ; còn nghị định, thông tư lại giữ vai trò quyết định.
Một bất cập khác phát sinh như một hệ quả tất yếu của luật khung là tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Do tính chất khung quá cao nên phương án hành vi lại phải được quy định cụ thể trong nghị định của Chính phủ và thông tư của bộ trưởng. Tuy nhiên, hai chủ thể này thường xuyên “nợ” văn bản hướng dẫn thi hành. Có trường hợp luật đã có hiệu lực nhưng văn bản quy định chi tiết thì mãi đến 35 tháng sau mới được ban hành.
Luật khung: Cơ hội cho sự chủ động, sáng tạo
Tuy nhiên, ban hành luật khung (intransitive law) hay luật chi tiết (transitive law) đôi khi lại là một sự lựa chọn khó khăn. Luật chi tiết rất cụ thể, rõ ràng về phương án hành vi nên ưu điểm là áp dụng được ngay. Tuy nhiên, khi ban hành luật chi tiết với các quy định cụ thể đến từng ngóc ngách thì cũng có nhiều điều đáng nói. Nhà làm luật cố gắng liệt kê cho nhiều nhưng cái khó của liệt kê là không thể nào liệt kê đầy đủ. Vì vậy, một kỹ thuật soạn thảo hay được dùng là sau một hồi liệt kê lại phải thêm vào quy định “dự phòng” theo công thức: “các trường hợp khác”, “các điều kiện khác”… Cách làm luật này cuối cùng lại có chung một điểm đến với luật khung là sự không rõ ràng. Kết quả là vẫn cần đến nghị định quy định chi tiết rồi thông tư hướng dẫn thi hành.
Bên cạnh đó, công cuộc đổi mới đòi hỏi sự chủ động, sáng tạo với tinh thần dám nghĩ, dám làm. Nếu chúng ta ban hành luật khung và dành cho các cơ quan hành chính cơ hội để thể hiện sự năng động, sáng tạo thì tốc độ phát triển sẽ nhanh hơn.
Đất nước ta đang bước vào thời kỳ hội nhập quốc tế sâu rộng. Sự thay đổi trong các quan hệ kinh tế, thương mại diễn ra nhanh chóng. Rõ ràng việc điều chỉnh giá cả bằng các quy định trong luật chi tiết sẽ trở nên cứng nhắc, lợi bất cập hại khi thị trường thế giới có sự thay đổi thường xuyên. Các vấn đề như thị trường chứng khoán, dữ liệu số, bảo mật thông tin… chưa bao giờ là đơn giản. Do đó, ban hành luật khung để điều chỉnh vẫn là một sự lựa chọn tối ưu.
Tuân thủ pháp luật, không “nợ đọng” văn bản
Khoản 2 Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi năm 2020) đã quy định: “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”. Do đó, các cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản quy định chi tiết cần nghiêm chỉnh chấp hành quy định này nhằm loại trừ tình trạng “nợ đọng” văn bản.
Bên cạnh đó, để hạn chế tình trạng quy định nào của luật cũng là khung, quy định nào cũng cần nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành thì cần quán triệt nguyên tắc “không giao cho Chính phủ và các bộ quy định chi tiết các nội dung mà vốn dĩ có thể được điều chỉnh cụ thể trong luật”.
Đơn cử, các quy định về thủ tục hành chính cần được minh định trong luật thì nên hạn chế việc giao cho bộ trưởng ban hành thông tư điều chỉnh. Làm như vậy sẽ vừa phát huy được tính năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm vì lợi ích chung của cán bộ, công chức; đồng thời cũng sẽ hạn chế được sự tùy hứng và những hành vi vụ lợi cá nhân.•
