Trong năm 2013, người ta đã thấy rõ hơn việc Trung Quốc quyết tâm theo đuổi chiến lược “cắt lát salami” ở Biển Đông – dần tăng cường quyền kiểm soát bằng các bước đi nhỏ lẻ nhưng không châm ngòi chiến tranh. Bắc Kinh tiếp tục thực hiện chiến lược trên bất chấp sự phản đối từ các cường quốc khu vực và Mỹ, việc các bên yêu sách khác và Washington thúc đẩy hợp tác quân sự hay khi nước đang tăng cường cải thiện quan hệ với các nước láng giềng.
Bước đi tốt nhất nhằm thay đổi tính toán chiến lược của Trung Quốc dường như là cách tiếp cận mà Philippines đang thực hiện: Thách thức trực tiếp yêu sách biển của Trung Quốc trước một Tòa trọng tài của Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật Biển (UNCLOS).
Ngày 22/1/2013, Philippines đã gửi Thông báo và Tuyên bố Khởi kiện lên Tòa Trọng tài Quốc tế về Luật Biển (ITLOS), kiện đường chín đoạn của Trung Quốc, còn gọi là “đường lưỡi bò” bao trọn gần như toàn bộ Biển Đông.
Phán quyết sẽ không được đưa ra trước năm 2015, nhưng hành động này của Philippines đã gây hiệu ứng mạnh đối với khu vực. Trong khi Bắc Kinh cố gắng cô lập Manila với hành động trả đũa thì Việt Nam đã tuyên bố kế hoạch tiếp cận pháp lý chống lại Trung Quốc, dấu hiệu về sự thành công chính trị ban đầu của Manila.
Tuy nhiên, người ta chưa thể chắc chắn về phán quyết: Kết quả có thể là việc hợp thức hóa chiến lược Ba Mặt trận của Trung Quốc, hoặc cũng có thể ảnh hưởng nghiêm trọng đến chiến lược quyền lực mềm của nước này và tạo cơ hội để Mỹ đóng vai trò người bảo vệ luật pháp quốc tế.
Một vài khả năng có thể xảy ra
Bác bỏ Thẩm quyền
Khả năng đầu tiên là PCA tuyên bố cơ quan này không có thẩm quyền ra phán quyết trong vụ kiện. Các nhà bình luận Trung Quốc lập luận rằng vì nước này đã bác bỏ hình thức phân xử trọng tài đồng thời từ chối tham gia vụ kiện, Trung Quốc không bị ràng buộc bởi các phán quyết của tòa. Tuy nhiên, những tiền lệ trước đây cho thấy không phải như vậy.
Trong vụ kiện Vấn đề Phân xử trọng tài giữa Barbados và Cộng hòa Trinidad và Tobago (2006), tòa rõ ràng công nhận quyền của Quốc gia thưa kiện đơn phương đưa tranh chấp ra tòa trọng tài trước sự phản đối của Quốc gia bị kiện. Ngoài ra, theo Điều 9 thuộc Phụ lục VII của UNCLOS, “Việc một Bên vắng mặt hay việc một Bên không trình bày các lý lẽ của mình không cản trở trình tự tố tụng.” Do đó, gần như chắc chắn lập luận Trung Quốc không xuất hiện và không tham gia vụ kiện sẽ bác bỏ thẩm quyền của tòa là không thuyết phục.
Lập luận thứ hai và thuyết phục hơn về việc Trung Quốc bác bỏ thẩm quyền của tòa là dựa trên bản chất và đặc thù của tranh chấp. UNCLOS quy định rằng các Quốc gia có thể đệ trình một tuyên bố chính thức lên Tổng Thư ký Liên Hợp Quốc nhằm thông báo với tất cả các bên rằng họ không chấp nhận quy trình bắt buộc trong việc phân xử pháp lý đối với một số loại tranh chấp liên quan đến chủ quyền lãnh thổ.
Năm 2006, Trung Quốc ra tuyên bố chính thức rằng nước này không chấp nhận những quy trình đó. Điều này dẫn đến lập luận cho rằng vụ kiện trên là một nỗ lực để gián tiếp bảo vệ yêu sách của Philippines đối với các đảo, đá và bãi cạn ở Biển Đông và PCA không thể ra phán quyết về tình trạng pháp lý của hành động và công trình của Trung Quốc ở Biển Đông trừ khi tòa tiến hành phân định ranh giới biển để xác định ai có quyền thực thi chủ quyền hoặc quyền tài phán ở các khu vực biển ở đây (Global Times, 31/3, Tân Hoa Xã, 1/4; English.news.cn, 3/4).
Nếu tòa đồng ý với quan điểm của Trung Quốc, sau đó tòa có thể tuyên bố không có thẩm quyền trong vụ kiện của Philippines. Trong Bản ghi nhớ, Philippines đã cố gắng tránh điều này khi khẳng định rằng mục đích của mình không phải là xác định chủ quyền đối với các đảo hay để phân định ranh giới biển.
Phán quyết của Tòa về vụ kiện
Giả sử PCA quyết định phân xử vụ kiện này, câu hỏi đặt ra là PCA sẽ thực sự lựa chọn giải quyết vấn đề gì. Nếu cơ quan này kết luận rằng đường chín đoạn là vấn đề về lãnh hải, thì PCA chỉ có thể ra phán quyết ở một số điểm Philippines nêu ra, nhiều khả năng là giá trị pháp lý của các thực thể đất. Phần lớn các nhà phân tích cho rằng đa phần các thực thể đất trong khu vực là “đá” và chỉ được hưởng vùng lãnh hải rộng 12 hải lý, thay vì được hưởng vùng đặc quyền kinh tế rộng 200 hải lý như quy chế của “đảo” theo Điều 121 của UNCLOS.
Khả năng thứ ba là PCA đưa ra phán quyết về giá trị pháp lý của đường chín đoạn. PCA có thể tránh phán quyết vấn đề này với các lập luận như đường đứt đoạn quá mơ hồ bởi Trung Quốc không đưa ra tọa độ chính xác, Trung Quốc không làm rõ đường đứt đoạn khẳng định chủ quyền đối với cái gì (ví dụ, chỉ là các thực thể đất, hay tất cả mọi thứ bên trong đường này,…), và đường đứt đoạn trên không phù hợp mà cũng không trái ngược với UNCLOS. Tuy nhiên, nếu PCA khẳng định có thẩm quyền quyết định vấn đề, nhiều khả năng cơ quan này sẽ ra phán quyết rằng đường chín đoạn không phù hợp với UNCLOS.
Tác động từ Phán Quyết
Bất kỳ phán quyết nào cũng có tác động ngay lập tức về mặt chính trị đối với khu vực. Nếu PCA từ chối ra phán quyết vụ kiện này, Trung Quốc có thể coi đây là sự công nhận việc nước này từ chối tham gia quá trình phân xử trọng tài bắt buộc. Điều này sẽ tạo thêm lợi thế cho Trung Quốc khi giới hạn các đàm phán tranh chấp chỉ trong khuôn khổ song phương.
Nếu ITLOS bác bỏ giá trị của đường chín đoạn, một phán quyết đưa ra sẽ như một gáo nước lạnh và đòn giáng mạnh vào chiến lược “ba mặt trận” của Trung Quốc (chiến tranh pháp lý, chiến tranh dư luận và chiến tranh tâm lý) đang gây nhiều thách thức đối với Philippines, Việt Nam, Malaysia và có thể là cả Indonesia.
Các nước này ít khả năng chấp nhận quan điểm của Trung Quốc cho rằng tất cả các tranh chấp phải được giải quyết bằng con đường song phương. Hiện nay, đứng trước khả năng cơ quan pháp lý có thẩm quyền cao nhất đưa ra phán quyết rõ ràng về các quyền trên biển, các bên tranh chấp sẽ mạnh dạn hơn trong việc đệ trình yêu sách lên ITLOS, về đánh bắt cá trong vùng EEZs và quyền khoan thăm dò, khai thác hiđrocacbon trong vùng EEZs của mình.
Các bên tranh chấp khác dường như lạc quan về vụ kiện của Philippines. Điều đó thúc đẩy Việt Nam chuẩn bị bằng chứng cho một vụ kiện pháp lý nhằm thách thức yêu sách biển của Trung Quốc và Hà Nội đang cân nhắc thời điểm thích hợp. Thủ tướng Việt Nam Nguyễn Tấn Dũng đã tuyên bố trong một cuộc phỏng vấn: “Chúng tôi đã chuẩn bị và sẵn sàng cho hành động pháp lý” (Bloomberg, 30/5).
Nhật Bản bày tỏ quan tâm về việc phân xử trọng tài để giải quyết tranh chấp lãnh thổ với Trung Quốc. Cựu Bộ trưởng Ngoại giao Nhật Bản ông Koichiro Genba đã đề nghị Trung Quốc làm như vậy trong một bài bình luận trên tờ New York Times tháng 11 năm 2012. Tuy nhiên, chính quyền ông Abe hiện nay thiên về các phản ứng mang tính quân sự. Việc Tokyo khẳng định không có tranh chấp ở quần đảo Senkaku/ Điếu Ngư cho thấy việc giải quyết vấn đề bằng con đường pháp lý quả thực là rất khó.
Một phán quyết mang tính ràng buộc pháp lý sẽ tạo cơ sở để các bên không có tranh chấp như Mỹ, Úc hoặc Indonesia chủ động hơn trong việc ủng hộ quan điểm của Philippines.
Nhưng liệu Trung Quốc sẽ lắng nghe?
Một phán quyết có lợi nhất cho Philippines sẽ không tước bỏ mọi giá trị pháp lý trong các yêu sách của Trung Quốc ở Biển Đông. Phán quyết này sẽ bác bỏ giá trị của đường chín đoạn, nhưng yêu sách của Trung Quốc đối với các thực thể thì không bao hàm trong vụ kiện và sẽ không bị vô hiệu hóa. Trung Quốc sẽ vẫn khẳng định yêu sách chủ quyền đối với Quần đảo Hoàng Sa và Quần đảo Trường Sa, chủ quyền đối với lãnh hải và vùng đặc quyền kinh tế nếu có xung quanh đó.
Tuy nhiên, phạm vi của các vùng biển sẽ giảm một cách đáng kể nếu PCA phán quyết rằng những thực thể này chỉ là “đá.” Mặc dù có sự ràng buộc về pháp lý đối với cả hai bên, nhưng bất kỳ phán quyết nào của tòa cũng không có cơ chế thực thi chính thức (Điều 11, Phụ lục VII, UNCLOS).
Bất chấp điều này, Trung Quốc vẫn có nhiều thứ để mất. Bắc Kinh đã phòng ngừa khả năng này theo hai cách: thứ nhất, sử dụng đòn bẩy kinh tế, pháp lý và ngoại giao đối với các bên tranh chấp khác nhằm ngăn chặn các đước này đưa tranh chấp ra tòa trọng tài. Trung Quốc đã đề nghị Manila không đệ trình Bản Ghi nhớ lên tòa trọng tài, đổi lại hai bên cùng rút lực lượng ra khỏi Bãi Cỏ Mây và Philippines sẽ được hưởng các lợi ích về kinh tế, mặc dù Bắc Kinh đã phủ nhận các thông tin trên (Rappler, ngày 26/2).
“Cây gậy” ở đây có thể là việc Trung Quốc duy trì sự hiện diện quân sự lớn hơn ở Bãi cạn Scarborough, hoàn toàn cắt đứt hoạt động tiếp tế của Philippines cho lực lượng lính thủy đồn trú tại tàu BRP Sierra Madre ở Bãi Cỏ Mây, cũng như trừng phạt về kinh tế giống những gì Trung Quốc đã làm vào năm 2012.
Manila đang tìm kiếm đồng minh giúp nước này chống lại việc Bắc Kinh thách thức phán quyết của tòa. Tiếp cận các cường quốc khu vực có tranh chấp với Bắc Kinh, Philippines tăng cường quan hệ với Nhật Bản, Việt Nam và Indonesia. Các nhà lãnh đạo Philippines và Việt Nam đã gặp gỡ vào tháng 2, tháng 3 và tháng 5 năm nay để thảo luận về vụ kiện của Manila.
Trong khi năm ngoái, Nhật Bản đã đồng ý bán một số tàu tuần tra cho Cảnh sát biển Philippines và bộ trưởng quốc phòng hai nước cam kết tăng cường hợp tác để đảm bảo vai trò thượng tôn của luật pháp trong việc giải quyết tranh chấp lãnh thổ (Asahi Shimbun, 23/5/2013). Manila cũng bày tỏ thiện chí cho phép các tàu Nhật Bản tiếp cận một số cơ sở hải quân của nước này (InterAksyon.com, ngày 27/6/2013).
Hành động của Trung Quốc dường như đang đẩy nhanh xu hướng hợp tác giữa Nhật Bản-Philippines. Cuối cùng, Philippines và Indonesia gần đây đã cải thiện mối quan hệ bằng việc giải quyết tranh chấp biên giới biển giữa hai nước (BBC, 3/5). Tuy nhiên, đối tác quan trọng nhất đối với Manila, là nước Mỹ đang tăng cường hỗ trợ cho Philippines cả về mặt chính trị và quân sự.
Nếu khiếu kiện lên ITLOS, Hà Nội chắc chắn đối mặt với hành động trả đũa của Bắc Kinh - và Trung Quốc có thể đưa ra các hứa hẹn lợi ích để Việt Nam rút đơn kiện. Nhưng Hà Nội đã trải qua thời gian dài căng thẳng với Trung Quốc và có thể sẽ hành động giống như Manila. Việt Nam đã tăng cường quan hệ với Philippines, Ấn Độ và Nhật Bản, đưa ra các tuyên bố chung về tranh chấp (Kyodo News, ngày 22/5).
Một số ý kiến cho rằng Việt Nam cần thiết lập quan hệ đối tác chiến lược với Mỹ (cogitAsia, ngày 30/5). Hà Nội gần đây đã tham gia Sáng kiến An ninh Chống phổ biến vũ khí hủy diệt hàng loạt (Proliferation Security Initiative), bày tỏ quan tâm về việc mua máy bay giám sát biển và tiến hành chương trình huấn luyện chung với lực lượng tuần duyên Mỹ.
Kết Luận
Tất cả các bên tranh chấp ở Biển Đông sẽ chịu những tác động từ phán quyết của PCA. Nó có thể dẫn tới việc duy trì nguyên trạng, hoặc cũng có thể tạo nên sự thay đổi trong cách hành xử trên biển dựa trên các quyền pháp lý và niềm kiêu hãnh quốc gia. Do vậy, các bên yêu sách đang phòng ngừa những tác động này, đáng kể nhất là việc đẩy mạnh hành động pháp lý.
Đối với Washington, một phán quyết có thể giúp hài hòa luật pháp quốc tế và trật tự khu vực mà nước này ủng hộ, ở đó nước Mỹ đóng vai trò người bảo vệ quyền lợi của các quốc gia nhỏ và sử dụng luật pháp chống lại cường quyền, trong khi ảnh hưởng của Trung Quốc sẽ sụt giảm. Những hệ quả như vậy sẽ tác động tới nỗ lực của Trung Quốc trong các tranh chấp lãnh thổ khác, và nhiều khả năng tăng cường quyền lực mềm của Mỹ trong khu vực.
Tiến sĩ Ian Forsyth là nhà cựu phân tích về Đông Á thuộc Bộ Quốc phòng Mỹ, hiện công tác cho một công ty tư vấn về công nghệ và chiến lược ở Honolulu, Hawaii. Bài viết đăng trên trang “Jamestown”
