Đặc khu kinh tế: Thành công và thất bại

Khi khu thương mại tự do hiện đại đầu tiên được hình thành ở sân bay Shannon (Ireland) vào năm 1959, nơi này ngay lập tức đã thu hút sự chú ý của một vài quốc gia khác. Đây được xem là một hình thái đặc khu kinh tế (gọi tắt là SEZ) đầu tiên của thế giới. Đến nay, theo quan sát của The Economist, dường như mọi người trên thế giới đều đã trở thành “người hâm mộ” của các SEZ.

3/4 thế giới sở hữu SEZ

Nếu trong những năm 1986, thống kê của Tổ chức Lao động Thế giới (ILO) cho thấy có 47 quốc gia sở hữu tổng số 176 SEZ thì đến năm 2014, theo The Economist, cả thế giới có khoảng 4.300 SEZ. Tính trung bình ba trên bốn quốc gia trên thế giới đều sở hữu cho mình ít nhất một SEZ. Xét về lâu đời có thể kể đến đặc khu Kandla ở Ấn Độ (1965); các khu vực phát triển kinh tế xung quanh thủ đô Tehran của Iran (từ những năm 1970); Thilawa tại Yangon của Myanmar hay Um Al Houl của Qatar (2015); hay mới đây nhất là Lazaro Cardenas - LA UNIÓN, Puerto Chiapas của Mexico (2017). Các đặc khu không chỉ xuất hiện ở những nước đang phát triển mà còn ở những nước đã có nền công nghiệp và sản xuất lâu đời như Nga, Ba Lan.

Chính vì sự phân tán và mục tiêu phát triển khác nhau nên đôi khi định nghĩa về đặc khu cũng có sự khác nhau. Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới năm 2011, SEZ có thể bao gồm khu vực tự do thương mại, khu vực tập trung chế biến xuất khẩu, các khu công nghiệp hay công viên phần mềm, khu công nghệ cao hoặc các cảng biển tự do. Theo định nghĩa này, có nhiều nước “lạm phát” về số lượng SEZ như Ấn Độ (143 SEZ), Philippines (379 SEZ). Tuy nhiên, nếu xét theo quy mô và mức độ như các thành thị tập trung của Malaysia hay Ukraine, Ấn Độ có sáu và Philippines có bốn SEZ.

Điều gì khiến SEZ phát triển thần tốc?

Đó là nhờ các biểu hiện có hiệu quả cao của mô hình này trong việc thu hút đầu tư nước ngoài (FDI) khi nguồn lực đầu tư trong nước không đủ để vực dậy nền kinh tế. Về mặt nguyên thủy, các SEZ được biết đến là các khu chế xuất truyền thống (EPZ) tập trung khai thác các nguồn lực chủ chốt mang tính lợi thế so sánh, điển hình nhất là lao động giá rẻ để gia tăng xuất khẩu. Các EPZ được lập ra cho phép nhà đầu tư nhập và xuất khẩu hàng miễn thuế; tạo điều kiện về pháp lý trong việc cấp phép hoạt động (ưu đãi so với khu vực khác); chính sách miễn hay ưu đãi thuế doanh nghiệp, thuế VAT và các loại thuế địa phương có thể làm doanh nghiệp khó khăn khi đầu tư sản xuất.

Các EPZ từng thành công rực rỡ ở nhiều nước. Ví dụ ở Cộng hòa Dominica, khi EPZ tạo ra 100.000 việc làm ngành sản xuất công nghiệp, giảm đáng kể sự phụ thuộc vào nông nghiệp. Điều này diễn ra tương tự ở Hàn Quốc, Honduras, El Salvador, Madagascar, Đài Loan, Mauritius hay gần đây là Bangladesh và cả Việt Nam.

Đường vào một đặc khu kinh tế ở Ấn Độ. Ảnh: RAMESH PATHANIA/MINT

Tuy nhiên, quá trình toàn cầu hóa bắt đầu từ thập niên 1970 và bùng nổ vào cuối thế kỷ 20 đến nay đã cho thấy hình thái chế xuất truyền thống không còn phù hợp nữa. Thực tế nền sản xuất toàn cầu đang phân theo chiều dọc, tập trung vào các mô hình tích hợp cao mà không có công thức chung nào của các khu chế xuất truyền thống (ví dụ ưu đãi thuế hay “cởi trói” pháp lý) cho việc thu hút nhà đầu tư. Hiện nay chính các chương trình SEZ được đề ra dựa trên bối cảnh đặc thù của mỗi quốc gia, tính hiệu quả của nhà nước trong việc thiết kế, thực hiện và quản lý SEZ mới đóng vai trò quyết định thắng bại. Nói nôm na, trong bối cảnh SEZ quá phổ biến, việc dựng lên một SEZ sầm uất và tuyên bố các cơ chế đãi ngộ hấp dẫn không quan trọng bằng việc cho thấy rằng khi doanh nghiệp “lâm trận”, họ sẽ có sự phối hợp nhịp nhàng với địa phương và các ngành chức năng trung ương.

Thành công nhờ đâu?

Giới cuồng nhiệt SEZ sẽ không bao giờ quên nhắc đến TP Hạ Môn, Quảng Châu, Thiên Tân và đặc biệt nổi tiếng là Thâm Quyến của Trung Quốc (TQ). Là một trong bốn đặc khu đầu tiên trong chương trình cải cách kinh tế của Đặng Tiểu Bình, Thâm Quyến đã biến làng chài đơn sơ với vỏn vẹn chỉ 30.000 dân vào năm 1980 thành một trung tâm công nghệ và phát triển 12 triệu dân năm 2016 với GDP bình quân đầu người tăng hơn 2.400 lần. Năm 2015, thống kê của Ngân hàng Thế giới cho thấy các SEZ của TQ chiếm hơn 1/5 GDP của cả nước, 45% tổng số vốn đầu tư nước ngoài và 60% tổng lượng hàng hóa xuất khẩu. Làm được điều này, TQ đã thay đổi cách tiếp cận với SEZ, từ việc lấy các chế độ đãi ngộ làm trọng tâm, Thâm Quyến được chú trọng đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng tốt; xem xét triển khai “chế độ ưu đãi thông minh” nhằm khuyến khích lao động có trình độ, chuyển giao công nghệ cao, liên kết kinh tế địa phương.

Hàn Quốc cũng là quốc gia có SEZ thành công khi gắn SEZ với các vùng kinh tế nội địa. Bài học nổi bật của quốc gia này chính là tạo ra liên kết giữa SEZ và các địa phương khác trong đất nước rất hiệu quả. Ngoài ra, các SEZ phải có vai trò trong chuỗi cung ứng thị trường khu vực và toàn cầu nhằm mở hướng ra cho SEZ lẫn kinh tế địa phương.

Một điển hình khác là Bangladesh, được nhắc đến với bài học về tầm quan trọng của việc định vị các chương trình của SEZ nhằm tận dụng hiệu quả lợi thế so sánh của đất nước. Ban đầu Bangladesh nhắm vào việc thu hút đầu tư công nghệ cao nhưng “tàu bay” SEZ của nước này chỉ thật sự “cất cánh” khi tập trung chuyên môn hóa lĩnh vực may mặc - cho phép Bangladesh tận dụng lao động giá rẻ. Ngoài ra, Bangladesh còn tập trung nghiêm túc khâu phát triển hạ tầng rất đáng tin cậy - yếu tố được chứng minh trong nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới là có quan hệ chặt chẽ với sự thành công của các SEZ.

Thất bại rất phổ biến

Phần lớn quốc gia thất bại SEZ đều mắc phải sai lầm rằng: Chỉ cần tuyên bố xây dựng SEZ, cung cấp đất đai, đưa ra ưu đãi thuế và hối thúc các nhà đầu tư là sẽ thành công. Châu Phi bị xáo trộn, Ấn Độ có hàng trăm SEZ gặp “trái đắng”, trong đó có hơn 60 SEZ tại bang Maharashtra chết dần chết mòn trong vài năm qua.

Thứ nhất, thất bại là vì quá tập trung chế độ ưu đãi, ví dụ đãi ngộ về thuế, mà quên rằng nó có thể tạo ra những biến dạng bên trong nền kinh tế - một lý do tại sao việc tự do hóa sản xuất kinh tế tốt hơn nên được nhìn ở phạm vi toàn quốc chứ không nên chỉ nhắm vào những vùng được ưu tiên dưới tên gọi “đặc khu”. Nhiều SEZ vì quá hào phóng với thuế nên trở thành thiên đường của rửa tiền thông qua việc gian lận đơn từ xuất khẩu.

Thứ hai, thất bại cũng thường xuyên gặp, ví dụ ở Ấn Độ, chính là việc tiến hành giải tỏa, thu hồi đất. Nhiều bang ở Ấn Độ đã cưỡng thu đất phục vụ cho SEZ mà không có những giải pháp hữu hiệu. Điều này dẫn đến bất đồng chính trị, thậm chí là xung đột nội bộ. Với việc cáo buộc chính quyền tiểu bang đã trở thành “người môi giới” cho ngành công nghiệp bằng việc thu hồi đất nông nghiệp, SEZ sau đó bị loại bỏ trong tranh cãi. Liên quan đến đất đai, các vấn đề pháp lý liên quan đến mua bán, chuyển nhượng quyền sử dụng đất tại nhiều SEZ cũng là nguyên nhân khiến hàng loạt đặc khu Ấn Độ thất bại.

Thứ ba, thất bại là vì SEZ được thiết lập trong một môi trường kinh tế có tính cạnh tranh kém. Một số quốc gia ồ ạt thiết lập SEZ với mục tiêu tăng trưởng xuất khẩu trong giai đoạn khủng hoảng kinh tế toàn cầu (giai đoạn 2008-2009) bùng nổ. Điều này khiến các nhà đầu tư trở nên khó khăn khi nhu cầu thị trường khu vực lẫn toàn cầu giảm. Vì vậy, việc tính toán yếu tố cạnh tranh của SEZ tại khu vực và thị trường toàn cầu là rất quan trọng.

Cuối cùng, thất bại vì có sự nhập nhằng giữa hỗ trợ chính trị và mục đích chính trị với SEZ. Cụ thể, các cam kết hỗ trợ từ chính phủ là quan trọng nhưng cam kết phải được tính toán và lên phương án cẩn thận, không mang cảm tính, càng không dựa vào sự nhún nhường dưới chuẩn nhằm làm hài lòng các nhà đầu tư mà quên đi lợi ích lâu dài của quốc gia. Ngược lại, nếu vì quá lo ngại các ưu đãi với nhà đầu tư mà can thiệp chính trị sâu vào SEZ thì việc vận hành SEZ sẽ không mang về hiệu quả - lo ngại này từng diễn ra tại Nhật Bản.