Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 là đạo luật có ý nghĩa đặc biệt trong cấu trúc bảo đảm quyền con người, quyền công dân và kiểm soát quyền lực công. Về bản chất, đây là thiết chế pháp lý buộc Nhà nước tự nhận trách nhiệm khi hoạt động công vụ gây thiệt hại trái pháp luật cho cá nhân, tổ chức. Vì vậy, chất lượng của đạo luật này phản ánh trực tiếp mức độ thượng tôn pháp luật, tính liêm chính của nền công vụ và năng lực phục hồi công lý sau sai sót của quyền lực nhà nước.
Sau gần một thập niên thi hành, thực tiễn cho thấy Luật năm 2017 đã tạo nền tảng quan trọng để người bị thiệt hại yêu cầu bồi thường, phục hồi danh dự và khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp. Tuy nhiên, nhiều vụ việc bồi thường vẫn còn bị kéo dài; việc xác định cơ quan giải quyết bồi thường, chứng minh thiệt hại, thương lượng... còn phát sinh không ít lúng túng.
Người bị thiệt hại đang ở thế yếu
Một trong những đặc điểm của chế định bồi thường nhà nước là người bị thiệt hại không thể tự mình “khởi động” quyền yêu cầu bồi thường chỉ bằng việc chứng minh thiệt hại. Họ còn phải có văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường theo khoản 5 Điều 3 và các điều 8, 9, 10, 11, 12 của Luật. Quy định này có ý nghĩa bảo đảm tính chặt chẽ, tránh yêu cầu bồi thường thiếu căn cứ. Tuy nhiên, trong thực tiễn, chính điều kiện này lại có thể biến thành rào cản khi cơ quan có thẩm quyền chậm ban hành, chậm giao, hoặc ban hành văn bản nhưng không ghi rõ nội dung làm căn cứ yêu cầu bồi thường.
Mở rộng các chi phí được bồi thường
Điều 28 cần được sửa theo hướng liệt kê rõ các khoản chi phí hợp lý thường phát sinh trong thực tiễn nhưng hay bị bác vì thiếu căn cứ. Đề nghị bổ sung vào khoản 1 Điều 28 các điểm sau:
“d) Chi phí thuê luật sư, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, người tư vấn chuyên môn, người giám định, người định giá, người phiên dịch, người dịch thuật nếu chi phí đó cần thiết, hợp lý và có liên quan trực tiếp đến việc khiếu nại, tố cáo, tham gia tố tụng hoặc yêu cầu bồi thường.”
“đ) Chi phí sao chụp, chứng thực, công chứng, gửi hồ sơ, đi lại, lưu trú, thu thập tài liệu, chứng cứ; chi phí phục hồi danh dự, khôi phục hoạt động nghề nghiệp, kinh doanh, học tập, sinh hoạt bình thường của người bị thiệt hại.”
Đồng thời, bổ sung khoản 6 Điều 28: “Đối với chi phí quy định tại Điều này mà người yêu cầu bồi thường không xuất trình được đầy đủ hóa đơn, chứng từ hợp pháp do nguyên nhân khách quan, cơ quan giải quyết bồi thường hoặc Tòa án xác định mức bồi thường trên cơ sở mức chi phí hợp lý theo giá thị trường tại địa phương, xác nhận của tổ chức, cá nhân cung cấp dịch vụ, dữ liệu điện tử hoặc chứng cứ hợp pháp khác”
Đặc biệt trong tố tụng hình sự, người bị oan sai có thể đã được đình chỉ điều tra, đình chỉ vụ án hoặc được tuyên không phạm tội, nhưng nếu văn bản không thể hiện rõ họ thuộc trường hợp được Nhà nước bồi thường, việc yêu cầu bồi thường có thể bị trì hoãn. Tình trạng này không chỉ làm suy giảm hiệu lực bảo vệ quyền con người, mà còn ảnh hưởng đến mục đích nhân đạo của Luật: lẽ ra bồi thường phải là cơ chế phục hồi kịp thời, thì lại trở thành một quá trình người bị thiệt hại tiếp tục phải đi chứng minh rằng mình có quyền được bồi thường.
Do đó, sửa Luật lần này cần xử lý trực diện hai vấn đề: một là xác định rõ trách nhiệm ban hành, tống đạt, giải thích hoặc xác nhận văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường; hai là quy định minh bạch mốc tính thời hiệu yêu cầu bồi thường trong trường hợp văn bản được gửi qua bưu chính, phương thức điện tử hoặc bị giao chậm do lỗi của cơ quan nhà nước.
Cạnh đó, cần sửa khoản 3 và khoản 5 Điều 3 về “người yêu cầu bồi thường” và “văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường”.
Cụ thể: Đối với khoản 3 Điều 3, để thống nhất với Điều 5, đề nghị sửa theo hướng: “Người yêu cầu bồi thường là người có văn bản yêu cầu bồi thường thuộc một trong các trường hợp sau đây: a) người bị thiệt hại; b) người đại diện theo pháp luật hoặc người đại diện theo ủy quyền của người bị thiệt hại; c) người thừa kế của người bị thiệt hại trong trường hợp người bị thiệt hại chết hoặc tổ chức kế thừa quyền, nghĩa vụ của tổ chức bị thiệt hại đã chấm dứt tồn tại; d) cá nhân, pháp nhân được những người quy định tại các điểm a, b và c khoản này ủy quyền thực hiện quyền yêu cầu bồi thường.”
Đối với khoản 5 Điều 3, đề nghị bổ sung đoạn cuối nhằm xử lý trường hợp văn bản đã có hiệu lực nhưng chưa ghi rõ nội dung làm căn cứ yêu cầu bồi thường: “Trường hợp văn bản đã có hiệu lực pháp luật nhưng chưa thể hiện đầy đủ nội dung làm căn cứ yêu cầu bồi thường, cơ quan hoặc người có thẩm quyền đã ban hành văn bản có trách nhiệm giải thích, đính chính hoặc xác nhận bằng văn bản trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được yêu cầu của người có quyền yêu cầu bồi thường”. Quy định này sẽ hạn chế tình trạng người bị thiệt hại phải tiếp tục khiếu nại, đề nghị hoặc chờ đợi chỉ vì văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường chưa rõ nội dung.
Phạm vi trách nhiệm bồi thường trong quản lý hành chính
Điều 17 Luật năm 2017 đã liệt kê nhiều nhóm hành vi trong quản lý hành chính thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Tuy nhiên, sự phát triển của pháp luật về tố cáo, phòng chống tham nhũng, bảo vệ người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực và việc tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp đang làm xuất hiện những dạng thiệt hại mới hoặc những tình huống cũ nhưng cần được định danh rõ hơn trong luật.
Dự thảo đã có bước tiến khi bổ sung trách nhiệm bồi thường trong trường hợp không áp dụng hoặc áp dụng không kịp thời biện pháp bảo vệ người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực (Bổ sung khoản 15); đồng thời bổ sung trường hợp không chấp hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính đã có hiệu lực pháp luật (khoản 16). Tuy nhiên, câu chữ của dự thảo cần được gia công kỹ hơn để tránh chồng lấn với quy định về bảo vệ người tố cáo tại khoản 6 Điều 17; đồng thời phải tách bạch rõ khoản 15 và khoản 16, tránh lỗi kỹ thuật lập pháp làm phát sinh tranh luận khi áp dụng.
Về chính sách pháp luật, phạm vi bồi thường không nên chỉ dừng ở “không áp dụng” hoặc “áp dụng không kịp thời” biện pháp bảo vệ. Trong thực tế, thiệt hại có thể phát sinh từ việc áp dụng không đầy đủ, áp dụng hình thức, hoặc tiết lộ thông tin nhận diện người cần được bảo vệ. Vì vậy, khoản 15 Điều 17 cần được thiết kế theo hướng bao quát cả hành vi không áp dụng, áp dụng không kịp thời, áp dụng không đầy đủ và làm lộ thông tin bảo vệ.
Dự thảo đã sửa Điều 17 theo hướng mở rộng một số trường hợp thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Tuy nhiên, cần chỉnh kỹ thuật lập pháp như sau:
Đối với khoản 6 Điều 17, không nên quy định loại trừ cứng đối với khoản 15, vì người tố cáo có thể đồng thời là người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực. Do đó, tôi đề nghị bổ sung câu: “Trường hợp người tố cáo đồng thời là người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực thì áp dụng quy định bảo vệ có lợi hơn cho người bị thiệt hại.”
5. Bổ sung khoản 11 Điều 18 về phạm vi bồi thường trong tố tụng hình sự
Dự thảo hiện giữ nguyên Điều 18. Theo tôi, cần cân nhắc bổ sung trường hợp người bị áp dụng biện pháp ngăn chặn hoặc biện pháp cưỡng chế tố tụng khác trái pháp luật, tuy không bị tạm giữ, tạm giam, nhưng bị hạn chế nghiêm trọng quyền đi lại, quyền hành nghề, quyền quản lý tài sản hoặc hoạt động kinh doanh. Đề nghị bổ sung khoản 11 Điều 18:
“11. Người bị áp dụng biện pháp ngăn chặn, biện pháp cưỡng chế tố tụng hoặc biện pháp hạn chế quyền khác trong tố tụng hình sự trái pháp luật, làm hạn chế quyền tự do đi lại, quyền hành nghề, quyền quản lý, sử dụng tài sản, quyền kinh doanh hoặc quyền, lợi ích hợp pháp khác, mà sau đó có bản án, quyết định của cơ quan, người có thẩm quyền xác định không có sự việc phạm tội, hành vi không cấu thành tội phạm hoặc đã hết thời hạn điều tra mà không chứng minh được người đó đã thực hiện tội phạm.”
Quy định này giúp khắc phục khoảng trống bồi thường đối với những thiệt hại không nhất thiết gắn với việc bị tước tự do thân thể nhưng vẫn là hệ quả trực tiếp của quyền lực tố tụng hình sự.
Mức bồi thường phải tương xứng
Khó khăn lớn nhất của người yêu cầu bồi thường nằm ở khâu chứng minh thiệt hại. Nhiều khoản chi phí thực tế trong quá trình kêu oan, khiếu nại, thuê luật sư, đi lại, sao chụp hồ sơ, thăm nuôi, phục hồi danh dự hoặc khôi phục hoạt động kinh doanh đã phát sinh trong thời gian dài nhưng không còn hóa đơn, chứng từ. Nếu áp dụng máy móc tiêu chuẩn chứng minh như trong quan hệ dân sự thông thường, người bị thiệt hại do hoạt động công vụ trái pháp luật sẽ rất khó được bồi thường đầy đủ.
Thiệt hại trong trách nhiệm bồi thường của Nhà nước có tính chất đặc thù: thiệt hại phát sinh từ hành vi công quyền. Thiệt hại này thường kéo dài, gây tác động dây chuyền đến danh dự, nghề nghiệp, thu nhập, quan hệ gia đình và cơ hội xã hội của người bị thiệt hại. Do vậy, Luật cần ghi nhận cơ chế chứng minh linh hoạt hơn đối với thiệt hại có thật nhưng thiếu chứng từ do nguyên nhân khách quan. Cách tiếp cận hợp lý là cho phép cơ quan giải quyết bồi thường và Tòa án xác định thiệt hại trên cơ sở giá thị trường, dữ liệu điện tử, xác nhận của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, lời khai phù hợp với diễn biến khách quan của vụ việc và các chứng cứ hợp pháp khác.
Bên cạnh đó, Điều 27 về thiệt hại tinh thần cần được sửa theo hướng phản ánh đúng mức độ nghiêm trọng của việc bị tước tự do oan, bị truy cứu trách nhiệm hình sự oan hoặc bị xâm phạm danh dự bởi quyết định công quyền. Thiệt hại tinh thần trong án oan không phải là khoản bù đắp mang tính tượng trưng, mà là một thành tố của công lý phục hồi. Thiệt hại tinh thần do bị oan trong án hình sự có cường độ đặc biệt cao vì gắn với danh dự, nhân phẩm, tự do thân thể và sự đổ vỡ của các quan hệ xã hội.
Do đó, tôi đề nghị sửa khoản 4 Điều 27 theo hướng phân tầng mức bồi thường:
“4. Thiệt hại về tinh thần trong hoạt động tố tụng hình sự được xác định như sau: a) người bị giữ, bị bắt, bị tạm giữ, bị tạm giam hoặc chấp hành hình phạt tù trái pháp luật được bồi thường 05 ngày lương cơ sở cho mỗi ngày bị tước tự do; từ năm thứ sáu trở đi, mức bồi thường là 07 ngày lương cơ sở cho mỗi ngày bị tước tự do; b) người bị khởi tố, truy tố, xét xử, thi hành án nhưng không bị tước tự do trái pháp luật được bồi thường 02 ngày lương cơ sở cho mỗi ngày bị xâm phạm; c) trường hợp người bị kết án tử hình nhưng chưa thi hành án thì ngoài mức bồi thường theo điểm a khoản này còn được bồi thường tối thiểu 360 tháng lương cơ sở.”
Đồng thời, bổ sung khoản 6 Điều 27:
“6. Trường hợp thiệt hại tinh thần đặc biệt nghiêm trọng do thời gian bị tước tự do kéo dài, do việc xâm phạm danh dự được công khai rộng rãi, do người bị thiệt hại mất việc làm, mất cơ hội học tập, mất cơ hội nghề nghiệp hoặc bị ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống gia đình, Tòa án có thể quyết định mức bồi thường cao hơn mức quy định tại khoản 4 Điều này nhưng phải nêu rõ căn cứ trong bản án, quyết định.”
Đây là điểm cần cân nhắc mạnh mẽ vì bồi thường tinh thần trong trách nhiệm bồi thường của Nhà nước không chỉ có chức năng bù đắp mà còn có chức năng phục hồi danh dự công dân trước sai lầm của quyền lực công.
Khi có nhiều cơ quan liên quan đến trách nhiệm bồi thường
Trong trường hợp có nhiều cơ quan cùng liên quan, người bị thiệt hại không nên phải tự xác định toàn bộ chuỗi lỗi nội bộ của Nhà nước. Luật cần bảo đảm nguyên tắc “một đầu mối chịu trách nhiệm đối với người bị thiệt hại, phân định trách nhiệm hoàn trả là việc nội bộ của Nhà nước nhưng phải minh bạch”.
Có như vậy mới tránh được tình trạng như của ông Nguyễn Tấn Khoa - được VKSND tỉnh An Giang đình chỉ bị can từ đầu năm 2024 do xét thấy hành vi không cấu thành tội phạm, theo quy định tại khoản 2 Điều 157 Bộ luật Tố tụng hình sự. Tuy nhiên, phải đến hai năm sau mới xác định được cơ quan chịu trách nhiệm giải quyết bồi thường cho ông Khoa.
Do đó, tôi đề nghị sửa điểm b khoản 1 Điều 40 như sau:
“b) Trường hợp có nhiều người thi hành công vụ thuộc nhiều cơ quan cùng gây thiệt hại thì cơ quan chủ trì thực hiện nhiệm vụ hoặc cơ quan ban hành văn bản, quyết định cuối cùng trực tiếp làm phát sinh thiệt hại là cơ quan giải quyết bồi thường; trường hợp không xác định được cơ quan chủ trì hoặc cơ quan ban hành văn bản, quyết định cuối cùng thì cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước có thẩm quyền xác định cơ quan giải quyết bồi thường trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được yêu cầu.”
Đồng thời, cần bổ sung khoản 4 và khoản 5 Điều 40:
“4. Việc xác định cơ quan giải quyết bồi thường theo khoản 1 Điều này không làm mất quyền xác định trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ thuộc cơ quan khác có lỗi gây thiệt hại.”
“5. Người yêu cầu bồi thường không phải nộp nhiều hồ sơ yêu cầu bồi thường đối với cùng một thiệt hại phát sinh từ nhiều hành vi công vụ có liên quan.”
Để người bị thiệt hại sớm được bồi thường
Một đạo luật về bồi thường nhà nước chỉ thực sự có giá trị khi người dân có thể tiếp cận quyền bồi thường một cách kịp thời, minh bạch, bình đẳng và được bù đắp tương xứng với thiệt hại thực tế.
Điểm mấu chốt của lần sửa đổi này là phải chuyển từ tư duy bồi thường như một thủ tục hậu quả sang tư duy bồi thường như một cơ chế bảo hiến, bảo vệ quyền con người và kiểm soát quyền lực. Khi Nhà nước dám bồi thường đúng, đủ, kịp thời và truy trách nhiệm hoàn trả minh bạch đối với người thi hành công vụ có lỗi, niềm tin của người dân vào công lý và pháp luật sẽ được củng cố một cách bền vững.
