Cần để việc giải quyết quyền lợi bồi thường nhà nước về đúng bản chất dân sự

Sau gần 8 năm thi hành, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017, sửa đổi, bổ sung năm 2025 đã góp phần quan trọng trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân và tổ chức; đồng thời thúc đẩy trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức trong thi hành công vụ.

Tuy nhiên, thực tiễn thi hành luật cũng cho thấy một số bất cập, hạn chế. Vì vậy, việc tiếp tục sửa đổi, bổ sung đạo luật này là hết sức cần thiết.

Theo tôi, việc sửa đổi cần tập trung vào các điểm cốt lõi sau đây.

Thay đổi cách tiếp cận về phạm vi điều chỉnh

Luật hiện hành quy định về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước nhưng phạm vi điều chỉnh lại mang tính chất liệt kê. Cụ thể, Điều 1 Luật này xác định điều chỉnh “thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án” nên chưa bao quát hết các hoạt động của Nhà nước gây thiệt hại như hoạt động xây dựng pháp luật.

Trong đó, ba hoạt động được liệt kê tại Điều 1 Luật hiện hành lại tiếp tục giới hạn phạm vi bằng cách liệt kê những trường hợp làm phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (Điều 17 và tiếp theo về “Phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước”). Cách tiếp cận theo hướng liệt kê này đã dẫn đến lỗ hổng về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với trường hợp chưa được liệt kê như, trong “hoạt động quản lý hành chính”, trước đây không thể hiện trường hợp người của công an xã gây thiệt hại hay, trong hoạt động thi hành án, không đề cập đến trường hợp không thi hành bản hành chính (Điều 20 và Điều 21 mới đề cập tới “thi hành án hình sự”, “thi hành án dân sự”).

Đây phải là luật chung về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước nên phương pháp liệt kê nêu trên lại đang làm cho Luật hiện hành mang tính “cá biệt” vì chưa có tính bao quát. Do đó, chúng ta nên thay đổi về phạm vi trong lần sửa đổi tới. Chẳng hạn, thay vì liệt kê những trường hợp làm phát sinh trách nhiệm bồi thường như hiện nay, chúng ta liệt kê những trường hợp không làm phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Với hướng này, chúng ta phải cân nhắc trường hợp nào không làm phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và, nếu không thuộc trường hợp được liệt kê loại trừ (không làm phát sinh trách nhiệm bồi thường), trách nhiệm bồi thường của Nhà nước cần được ghi nhận.

Trong trường hợp vẫn theo cách tiếp cận liệt kê như hiện nay, chúng ta cần cho biết hướng xử lý đối với hoàn cảnh không thuộc hoạt động hay trường hợp được liệt kê để bảo đảm quyền lợi của người dân bị thiệt hại bởi người thi hành công vụ.

Xử lý như quan hệ dân sự

Luật hiện hành tập trung vào xử lý trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra và bồi thường thiệt hại này mang bản chất là quan hệ dân sự. Tuy nhiên, Luật hiện hành đang có hướng xử lý có khoảng cách với pháp luật dân sự, gây bất lợi cho người dân, gây lãng phí cho Ngân sách nhà nước và nên được thay đổi theo hướng tương đồng với pháp luật dân sự. Dưới đây là một số nội dung điển hình cho vấn đề vừa nêu.

Theo khoản 1 Điều 585 BLDS 2015, “thiệt hại thực tế phải được bồi thường toàn bộ”. Đây là một nguyên tắc bồi thường thiệt hại trong pháp luật dân sự, cho phép người bị thiệt hại được bồi thường toàn bộ thiệt hại để họ quay lại tình trạng như chưa bị xâm phạm và được bồi thường cả thiệt hại chưa được quy định cụ thể. Luật hiện hành có các “nguyên tắc bồi thường của Nhà nước” tại Điều 4 nhưng lại không ghi nhận nguyên tắc bồi thường toàn bộ như vừa nêu trong khi đây là điều cần thiết cho người bị thiệt hại nên cần được bổ sung trong lần sửa đổi tới.

Theo khoản 1 Điều 584 BLDS 2015, “người nào có hành vi xâm phạm tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, uy tín, tài sản, quyền, lợi ích hợp pháp khác của người khác mà gây thiệt hại thì phải bồi thường”. Khi yêu cầu bồi thường thiệt hại trong pháp luật dân sự, người bị thiệt hại yêu cầu tòa án xác định trong cùng một vụ án (trong cùng một thủ tụng tố tụng) “hành vi xâm phạm”, thiệt hại được bồi thường và chủ thể chịu trách nhiệm bồi thường.

Tuy nhiên, Luật hiện hành lại theo hướng yêu cầu phải xác định được hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ rồi mới được yêu cầu bồi thường (trừ trường hợp ngoại lệ như trong vụ án hành chính: được xem xét hành vi trái pháp luật, thiệt hại và chủ thể bồi thường trong cùng thủ tục) và hướng đó được ghi nhận như một nguyên tắc tại Điều 4 Luật hiện hành; theo đó “Nhà nước giải quyết yêu cầu bồi thường sau khi có văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường” (khoản 4). Từ đó, Luật hiện hành đưa ra một loạt quy định về điều kiện “Có văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường theo quy định của Luật” (khoản 2 Điều 7) từ Điều 8 đến Điều 12.

Với hướng này, người bị thiệt hại phải tiến hành một thủ tục để “có văn bản” nêu trên, sau đó mới được yêu cầu bồi thường thiệt hại. Hướng này đang là rào cản lớn cho việc yêu cầu bồi thường vì thủ tục để “có văn bản” rất lâu và thường là phức tạp. Do đó, trong lần sửa đổi tới, chúng ta nên thay đổi và theo cách tiếp cận của pháp luật dân sự: người bị thiệt hại được yêu cầu xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ, thiệt hại và chủ thể bồi thường trong cùng một thủ tục tại Tòa án.

Khắc phục “đặc thù”

Trong một số hoạt động, không hiếm trường hợp người thi hành công vụ của nhiều cơ quan khác nhau có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại ở các công đoạn khác nhau. Điển hình nhất cho trường hợp này là hoạt động tố tụng hình sự với sự tham gia của người thi hành công vụ thuộc Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, Tòa án.

Thực tiễn đã có sự lúng túng khi xác định trách nhiệm (nhất là trong việc xác định cơ quan giải quyết bồi thường, xin lỗi/cải chính công khai) gây khó khăn cho người bị thiệt hại. Đây là điểm mà việc sửa đổi cần khắc phục và chúng ta có thể theo một trong hai hướng sau: cơ quan nào có người thi hành công vụ cuối cùng trong chuỗi hoạt động đó có hành vi trái pháp luật chịu trách nhiệm (như chỉ có một cơ quan tiến hành việc xin lỗi/cải chính công khai) hoặc tất cả cơ quan có người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật cùng chịu trách nhiệm để nâng cao trách nhiệm của cơ quan quản lý người thi hành công vụ, nhất là trong xin lỗi/cải chính công khai (như nhiều cơ quan cùng tiến hành xin lỗi/cải chính công khai).

Thực tế cho thấy trong nhiều trường hợp, quyết định của người thi hành công vụ không chỉ ảnh hưởng tới người là đối tượng của quyết định mà ảnh hưởng tới cả người thân của họ như quyết định khởi tố, truy tố, bản án tuyên một người phạm tội; những người thân không bị xâm phạm bởi quyết định của cơ quan có thẩm quyền nhưng vẫn có thiệt hại “do hệ lụy”. Tuy nhiên, Luật hiện hành chưa có quy định cho những người thân này được bồi thường tổn thất, nhất là tổn thất tinh thần. Do đó, đây cũng là điểm mà Luật sửa đổi cần tính đến để bảo vệ lợi ích chính đáng của người dân.

Luật hiện hành có nhiều quy định liên quan đến cấp huyện như quy định theo đó “Ủy ban nhân dân cấp huyện là cơ quan giải quyết bồi thường trong trường hợp người thi hành công vụ gây thiệt hại thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của mình”. Hiện không còn cấp huyện nên cần có chỉnh sửa tương thích. Trong đó, cần lưu ý tới trường hợp người thi hành công vụ thuộc cấp huyện trước đây có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại trong thời gian cấp huyện tồn tại nhưng ngày nay mới có yêu cầu bồi thường; vậy thì cơ quan nào sẽ là cơ quan giải quyết bồi thường thay thế cho cơ quan cấp huyện trước đó.