Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (TNBTNN) năm 2017 qua một thời gian triển khai đã bộc lộ một số điểm bất cập, chưa đồng bộ.
Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật TNBTNN tập trung vào việc sửa đổi, bổ sung một số quy định liên quan đối tượng được bồi thường; phạm vi trách nhiệm bồi thường của nhà nước; cơ quan giải quyết bồi thường; thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường; kinh phí bồi thường; trách nhiệm hoàn trả; trách nhiệm các cơ quan nhà nước trong công tác bồi thường nhà nước.
Điểm mới của dự thảo Luật, đó là bổ sung một số trường hợp phát sinh TNBTNN như: hủy bỏ giấy phép trái pháp luật; không cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trái pháp luật; không áp dụng hoặc áp dụng không kịp thời biện pháp bảo vệ người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực và người thân. Dự thảo cũng bổ sung quy định “trường hợp khác do luật quy định” nhằm bao quát các trường hợp phát sinh trong thực tiễn.
Để hoàn thiện Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật này, tôi có ba góp ý mang tính hoàn thiện dưới góc độ pháp lý.
Cần khẳng định khoản bồi thường là di sản thừa kế
Điều 2 Luật TNBTNN năm 2017 đã xác định cụ thể đối tượng được bồi thường là “Cá nhân, tổ chức bị thiệt hại về vật chất, thiệt hại về tinh thần do người thi hành công vụ gây ra thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước được quy định tại Luật này”. Quy định này cho thấy tư cách của người được bồi thường gắn liền với việc họ là chủ thể trực tiếp gánh chịu thiệt hại phát sinh từ hành vi công vụ trái pháp luật.
Tuy nhiên, Điều 5 của Luật lại quy định một nhóm chủ thể rộng hơn có quyền yêu cầu bồi thường, bao gồm: người bị thiệt hại; người thừa kế của người bị thiệt hại trong trường hợp người này chết; tổ chức kế thừa quyền và nghĩa vụ của tổ chức bị thiệt hại; người đại diện theo pháp luật của người bị thiệt hại; và cá nhân, pháp nhân được các chủ thể trên ủy quyền.
Vấn đề phát sinh ở chỗ, khi người bị thiệt hại chết, tổ chức bị thiệt hại đã chấm dứt tồn tại thì người thừa kế và tổ chức kế thừa quyền và nghĩa vụ là người có quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại. Căn cứ Điều 2 Luật TNBTNN năm 2017 thì người được bồi thường phải là người trực tiếp bị thiệt hại; trong khi đó người thừa kế và tổ chức kế thừa quyền và nghĩa vụ không phải là người gánh chịu thiệt hại về vật chất hay tinh thần do hành vi công vụ gây ra. Bởi vậy, về mặt pháp lý, nhóm chủ thể này không thuộc đối tượng được bồi thường theo định nghĩa của Luật. Đây là điểm bất cập thể hiện sự thiếu thống nhất nội tại trong Luật TNBTNN năm 2017, khi quyền yêu cầu được mở rộng nhưng đối tượng thụ hưởng lại không được quy định tương ứng.
Từ bất cập này, Dự thảo Luật cần bổ sung quy định về đối tượng được bồi thường tại Điều 2. Cụ thể đối tượng được bồi thường bên cạnh cá nhân, tổ chức bị thiệt hại về vật chất, thiệt hại về tinh thần do người thi hành công vụ gây ra cần bổ sung thêm nhóm chủ thể là “Người thừa kế của người bị thiệt hại trong trường hợp người bị thiệt hại chết; tổ chức kế thừa quyền, nghĩa vụ của tổ chức bị thiệt hại đã chấm dứt tồn tại”.
Hoàn thiện quy định về tạm đình chỉ giải quyết yêu cầu bồi thường
Dự thảo Luật hiện nay đã bổ sung ba trường hợp tạm đình chỉ giải quyết bồi thường vào khoản 1 Điều 50 Luật TNBTNN năm 2017 tại các điểm đ, e, g, bao gồm: “đ) Cần đợi kết quả giải quyết vụ án khác có liên quan hoặc sự việc được pháp luật quy định là phải do cơ quan, tổ chức khác giải quyết trước mới giải quyết được vụ việc yêu cầu bồi thường; e) Người yêu cầu bồi thường không phối hợp cung cấp tài liệu chứng cứ trong quá trình giải quyết yêu cầu bồi thường, trừ trường hợp người yêu cầu bồi thường không có khả năng cung cấp; g) Người yêu cầu bồi thường là cá nhân mất năng lực hành vi dân sự mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật; người yêu cầu bồi thường là tổ chức đã chấm dứt tồn tại mà chưa có tổ chức kế thừa quyền, nghĩa vụ".
Có thể thấy rằng quy định tại điểm g phát sinh bất cập khi chưa bao quát hết các trường hợp trên thực tế. Cụ thể, quy định này chỉ đề cập đến trường hợp người yêu cầu bồi thường là cá nhân mất năng lực hành vi dân sự mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật; trong khi đó lại bỏ trống các đối tượng khác như: người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự hoặc người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi mà chưa xác định được người đại diện.
Như vậy, nếu người yêu cầu bồi thường rơi vào trạng thái “hạn chế năng lực hành vi” hoặc “có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi” trong quá trình giải quyết mà chưa có người đại diện thì có tạm đình chỉ giải quyết yêu cầu bồi thường hay không? Hoặc trường hợp người bị thiệt hại là người chưa thành niên, đang trong quá trình giải quyết bồi thường mà người đại diện theo pháp luật chết hoặc không thể tiếp tục là người đại diện mà chưa xác định được người đại diện mới.
Vì không thuộc căn cứ tạm đình chỉ tại điểm g Điều 50, cơ quan giải quyết bồi thường sẽ gặp lúng túng trong việc xử lý hồ sơ của các trường hợp này. Người có thẩm quyền không thể ra quyết định tạm đình chỉ (vì luật không cho phép đối với đối tượng này), nhưng cũng khó có thể tiếp tục thương lượng hoặc xác minh thiệt hại vì chủ thể không đủ năng lực hành vi hoàn toàn để ký kết các văn bản pháp lý.
Do vậy, để bảo đảm tính đầy đủ, khả thi và thống nhất của quy định pháp luật, cần nghiên cứu sửa đổi điểm g khoản 1 Điều 50 theo hướng mở rộng phạm vi các trường hợp được tạm đình chỉ, bao gồm cả trường hợp người yêu cầu bồi thường là người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự, người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi hoặc người chưa thành niên mà chưa xác định được người đại diện hợp pháp theo quy định của pháp luật.
Bổ sung đối tượng được phục hồi danh dự
Một bất cập đáng chú ý của Luật TNBTNN hiện hành là phạm vi đối tượng được phục hồi danh dự còn tương đối hẹp. Theo Điều 31 Luật TNBTNN năm 2017, chỉ có ba nhóm chủ thể được phục hồi danh dự, bao gồm: người bị thiệt hại trong hoạt động tố tụng hình sự; công chức bị xử lý kỷ luật bằng hình thức buộc thôi việc trái pháp luật; và người bị áp dụng trái pháp luật các biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục bắt buộc hoặc cơ sở cai nghiện bắt buộc.
Trong khi đó, người bị áp dụng trái pháp luật biện pháp giáo dục tại xã, phường, đặc khu mặc dù thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất, tinh thần theo quy định của Luật, nhưng lại không thuộc nhóm đối tượng được phục hồi danh dự. Điều này cho thấy có sự khác biệt trong cách thức bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp giữa các đối tượng cùng bị áp dụng trái pháp luật các biện pháp xử lý hành chính.
Xét về bản chất, biện pháp giáo dục tại xã, phường, đặc khu là một biện pháp xử lý hành chính có khả năng ảnh hưởng trực tiếp đến uy tín, danh dự và vị thế xã hội của cá nhân bị áp dụng. Khi biện pháp này được áp dụng trái pháp luật, hậu quả không chỉ dừng lại ở thiệt hại vật chất hoặc tổn thất tinh thần có thể lượng hóa bằng tiền, mà còn làm suy giảm danh dự, nhân phẩm và uy tín của người bị áp dụng trong cộng đồng dân cư nơi họ sinh sống.
Tuy nhiên, pháp luật hiện hành chỉ ghi nhận quyền được bồi thường thiệt hại về tinh thần mà không cho phép họ được phục hồi danh dự thông qua các hình thức xin lỗi, cải chính công khai như đối với các trường hợp bị đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục bắt buộc hoặc cơ sở cai nghiện bắt buộc trái pháp luật. Việc loại trừ người bị áp dụng trái pháp luật biện pháp giáo dục tại xã, phường, đặc khu khỏi phạm vi được phục hồi danh dự là chưa thật sự hợp lý, bởi lẽ mức độ ảnh hưởng đến danh dự, uy tín xã hội của họ về bản chất không khác biệt đáng kể so với những người bị áp dụng trái pháp luật các biện pháp xử lý hành chính khác.
Sự khác biệt trong cơ chế bảo vệ quyền lợi giữa các chủ thể này dẫn đến tình trạng thiếu thống nhất trong chính sách bồi thường của Nhà nước, đồng thời chưa bảo đảm đầy đủ nguyên tắc khôi phục các quyền và lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm.
Do đó, cần nghiên cứu sửa đổi Điều 31 Luật hiện hành theo hướng bổ sung người bị áp dụng trái pháp luật biện pháp giáo dục tại xã, phường, đặc khu vào nhóm đối tượng được phục hồi danh dự. Việc mở rộng phạm vi này sẽ góp phần bảo đảm tính công bằng giữa các chủ thể bị thiệt hại, đồng thời nâng cao hiệu quả khắc phục hậu quả do hành vi trái pháp luật của cơ quan nhà nước gây ra.
Làm rõ điều kiện chấm dứt tạm đình chỉ
Khoản 2, khoản 3 Điều 50 Luật TNBTNN hiện nay chỉ quy định thời hạn tạm đình chỉ giải quyết yêu cầu bồi thường đối với các trường hợp được quy định tại điểm a, b, c, d khoản 1 Điều 50. Đối với các trường hợp tạm đình chỉ tại các điểm đ, e, g được bổ sung thêm tại Dự thảo thì không có quy định về thời hạn tạm đình chỉ là bao nhiêu ngày. Đây là một bất cập gây khó khăn trong công tác giải quyết yêu cầu bồi thường.
Đối với trường hợp tạm đình chỉ do “Cần đợi kết quả giải quyết vụ án khác có liên quan hoặc sự việc được pháp luật quy định là phải do cơ quan, tổ chức khác giải quyết trước mới giải quyết được vụ việc yêu cầu bồi thường” có thể suy luận rằng thời hạn tạm đình chỉ đến khi nhận được kết quả giải quyết của các cơ quan, tổ chức có liên quan;
Đối với trường hợp tạm đình chỉ do “Người yêu cầu bồi thường là cá nhân mất năng lực hành vi dân sự mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật; người yêu cầu bồi thường là tổ chức đã chấm dứt tồn tại mà chưa có tổ chức kế thừa quyền, nghĩa vụ” có thể suy luận thời hạn tạm đình chỉ đến khi xác định được người đại diện theo quy định của pháp luật.
Tuy nhiên, đối với trường hợp tạm đình chỉ do “Người yêu cầu bồi thường không phối hợp cung cấp tài liệu chứng cứ trong quá trình giải quyết yêu cầu bồi thường” thì không có căn cứ xác định được thời hạn tạm đình chỉ hoặc thời điểm phục hồi việc giải quyết yêu cầu bồi thường.
Do đó, bên cạnh việc bổ sung đầy đủ các căn cứ tạm đình chỉ, Dự thảo Luật cần quy định rõ thời hạn tạm đình chỉ hoặc điều kiện chấm dứt tạm đình chỉ đối với từng trường hợp cụ thể.
Việc hoàn thiện quy định theo hướng này sẽ góp phần bảo đảm tính minh bạch, khả thi và thống nhất trong quá trình áp dụng pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
