Qua gần 8 năm triển khai thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (TNBTCNN) năm 2017, bên cạnh những tác động tích cực trong việc nâng cao ý thức trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức và bảo vệ quyền lợi hợp pháp của công dân; thực tiễn áp dụng đạo luật này đã bộc lộ không ít bất cập, vướng mắc. Để đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính và tư pháp trong tình hình mới, việc nhận diện các hạn chế và đề xuất giải pháp sửa đổi, bổ sung là đòi hỏi khách quan và cấp thiết.
Việc sửa đổi, bổ sung nhằm tinh gọn thủ tục, mở rộng phạm vi bao quát các khoảng trống pháp lý, định hình rõ trách nhiệm cơ quan thực thi và kiện toàn bộ máy quản lý là bước đi tất yếu. Những sửa đổi này không chỉ bảo đảm quyền hiến định của công dân mà còn là thước đo cho sự hoàn thiện của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Những nội dung cần sửa của thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường
Hiện khoản 4 Điều 4 Luật TNBTCNN năm 2017 chỉ quy định việc kết hợp giải quyết bồi thường trong quá trình tố tụng hình sự, tố tụng hành chính tại Tòa án, mà hoàn toàn bỏ sót giai đoạn giải quyết khiếu nại hành chính. Quy định này tạo ra khó khăn lớn về thủ tục cho người dân do thiếu cơ chế kết hợp giải quyết bồi thường trong quy trình giải quyết khiếu nại.
Thay vì được xem xét giải quyết bồi thường ngay trong quá trình giải quyết khiếu nại, người khiếu nại buộc phải chờ quyết định giải quyết khiếu nại có nội dung chấp nhận một phần hoặc toàn bộ khiếu nại có hiệu lực pháp luật, sau đó mới được quyền lập hồ sơ yêu cầu bồi thường riêng biệt. Điều này làm kéo dài thời gian, tăng chi phí và gây phiền hà cho người bị thiệt hại.
Thời hạn giải quyết yêu cầu bồi thường quá ngắn
Hệ thống thời hạn trong Luật hiện hành quá áp lực đối với các cơ quan thực thi. Chẳng hạn về xác định cơ quan bồi thường (khoản 4 Điều 41), Sở Tư pháp chỉ có 5 ngày làm việc để xác định, chuyển hồ sơ và thông báo. Về xác minh thiệt hại (Điều 45), thời hạn thông thường là 15 ngày, vụ việc phức tạp tối đa 30 ngày. Về thương lượng bồi thường (Điều 46), thời hạn thông thường là 10 ngày, vụ việc phức tạp tối đa 15 ngày.
Trong bối cảnh các vụ việc bồi thường nhà nước ngày càng phức tạp, đòi hỏi định giá, giám định chuyên môn tại nhiều địa điểm, các mốc thời hạn trên quá ngắn, không khả thi, dễ dẫn đến việc xác minh qua loa hoặc vi phạm thời hạn luật định.
Do đó, cần sửa các Điều 41, 45, 46 theo hướng tăng thời hạn xác định cơ quan bồi thường lên 10 ngày làm việc; thời hạn xác minh thiệt hại dao động từ 20 đến 45 ngày; và thời hạn thương lượng từ 15 đến 30 ngày để đảm bảo tính chính xác và khả thi.
Do đó, tôi kiến nghị bổ sung vào khoản 4 Điều 4 cơ chế cho phép kết hợp giải quyết bồi thường thiệt hại ngay trong quá trình giải quyết khiếu nại nếu người bị thiệt có yêu cầu bồi thường.
Luật hiện hành áp dụng phương pháp liệt kê kết hợp định nghĩa mở tại khoản 5 Điều 3 để xác định “văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường”, tức là văn bản đó phải là văn bản đã có hiệu lực pháp luật do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định, trong đó xác định rõ hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ hoặc là bản án, quyết định của cơ quan, người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định rõ người bị thiệt hại thuộc trường hợp được Nhà nước bồi thường.
Tuy nhiên, có thể dẫn chứng sự bất cập thể hiện tại khoản 4 Điều 8 Luật TNBTCNN năm 2017 chỉ quy định “quyết định xử lý hành vi vi phạm pháp luật” của người thi hành công vụ bị tố cáo trên cơ sở kết luận nội dung tố cáo theo quy định của pháp luật về tố cáo là văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường, chứ không công nhận chính “Kết luận nội dung tố cáo”.
Việc tiêu chí xác định “văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường” thiếu cụ thể dẫn tới hệ quả là nhiều vụ việc "Kết luận nội dung tố cáo" đã chỉ rõ hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ, nhưng người bị thiệt hại không thể căn cứ vào kết luận này để hoàn thiện hồ sơ hợp lệ yêu cầu bồi thường, ảnh hưởng quyền lợi chính đáng của họ.
Do đó, cần thiết sửa đổi, bổ sung khoản 4 Điều 8 theo hướng ghi nhận “Kết luận nội dung tố cáo đã có hiệu lực pháp luật và xác định rõ hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ” là một trong những văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính.
Trách nhiệm quản lý nhà nước về công tác bồi thường
Hiện Điều 73 Luật TNBTCNN năm 2017 và các văn bản hướng dẫn chỉ quy định trách nhiệm quản lý, phối hợp quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước của Chính phủ, Bộ Tư pháp và UBND cấp tỉnh. Trong khi đó, từ ngày 1-7-2025, hệ thống chính quyền địa phương tại Việt Nam được tổ chức tinh gọn theo mô hình mới là mô hình chính quyền địa phương hai cấp (cấp tỉnh, cấp xã).
Như vậy, việc thiếu các quy định cụ thể về vai trò, trách nhiệm của chính quyền cấp cơ sở (UBND cấp xã) trong lĩnh vực này đã tạo ra áp lực quản lý nhà nước, quá tải lên UBND cấp tỉnh và Sở Tư pháp. Mô hình này không phát huy được vai trò, trách nhiệm, tính chủ động, bám sát địa bàn của chính quyền cơ sở; chưa phù hợp với xu thế phân cấp, phân quyền mạnh mẽ theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương.
Do đó, cần bổ sung quy định rõ ràng về thẩm quyền, trách nhiệm quản lý nhà nước và phối hợp quản lý nhà nước về công tác bồi thường của UBND cấp xã nhằm tạo hành lang pháp lý đồng bộ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước tại địa phương.
Cạnh đó, hiện nay vẫn chưa có bất kỳ hướng dẫn cụ thể nào về biên chế chuyên trách thực hiện công tác bồi thường nhà nước tại các cơ quan, địa phương. Đa số công chức được phân công tham mưu, giải quyết vụ việc bồi thường đều là cán bộ kiêm nhiệm.
Do phải ưu tiên hoàn thành các nhiệm vụ chuyên môn chính, cán bộ kiêm nhiệm không có đủ thời gian chuyên tâm nghiên cứu sâu một lĩnh vực phức tạp và nhạy cảm như bồi thường nhà nước. Sự bất cập trong bố trí nguồn nhân lực và biên chế chuyên trách làm giảm chất lượng công việc và hạn chế hiệu quả thi hành của Luật TNBTCNN.
Do đó, việc cần làm là ban hành văn bản hướng dẫn quy định cụ thể về mô hình tổ chức bộ máy, vị trí việc làm, tiêu chuẩn các chức danh và chế độ, chính sách đặc thù dành riêng cho đội ngũ công chức làm công tác tham mưu quản lý nhà nước và giải quyết các vụ việc bồi thường nhà nước, hướng tới xây dựng đội ngũ chuyên trách, chuyên nghiệp.
Những bổ sung liên quan đến cơ quan giải quyết bồi thường
Luật TNBTCNN năm 2017 lấy nguyên tắc “cơ quan trực tiếp quản lý người gây thiệt hại là cơ quan giải quyết bồi thường”. Tuy nhiên, Luật chưa định nghĩa rõ thế nào là “trực tiếp quản lý”, dẫn đến nhiều cách hiểu xung đột trong thực tiễn: (i) Cơ quan đang sử dụng và trả lương cho người thi hành công vụ; (ii) Cơ quan đang trực tiếp sử dụng người thi hành công vụ; hay (iii) Cơ quan đang trả lương cho người thi hành công vụ.
Việc không rõ nội hàm khái niệm “cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại” khiến nhiều vụ bồi thường phải kéo dài thời gian giải quyết vì khó xác định trách nhiệm giữa các cơ quan. Do đó, cần làm rõ khái niệm này bằng cách bổ sung quy định giải thích từ ngữ hoặc hướng dẫn chi tiết tại chương quy định về cơ quan giải quyết bồi thường, làm rõ tiêu chí xác định cơ quan trực tiếp quản lý đối với từng trường hợp cụ thể.
Cạnh đó, theo khoản 2 Điều 4 Luật TNBTCNN năm 2017, việc giải quyết yêu cầu bồi thường trong hoạt động tố tụng hình sự được thực hiện tại cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại.
Tuy nhiên, pháp luật hiện hành chưa dự liệu và chưa quy định cụ thể đối với trường hợp yêu cầu bồi thường trong hoạt động tố tụng mà cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại cố tình không thụ lý giải quyết hoặc có nhận thức chưa đảm bảo theo quy định của Luật TNBTCNN năm 2017 mà từ chối thụ lý giải quyết yêu cầu bồi thường thì người yêu cầu bồi thường có được tiếp tục khởi kiện ra Tòa án có thẩm quyền để giải quyết không hoặc phải thực hiện thủ tục gì để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Việc thiếu cơ chế bảo vệ quyền lợi khi cơ quan giải quyết bồi thường từ chối thụ lý bồi thường khiến người yêu cầu bồi thường rơi vào bế tắc pháp lý khi không rõ mình có được quyền khởi kiện ngay hay phải thực hiện thủ tục khiếu nại, kiến nghị tới cơ quan nào để bảo vệ quyền lợi.
Do đó, cần thiết bỏ nguyên tắc này nhằm đảm bảo tính thống nhất thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường trong hoạt động tố tụng hình sự với các hoạt động khác, tức là bên cạnh giải quyết yêu cầu bồi thường tại cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại, người bị thiệt hại còn được quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết yêu cầu bồi thường.
Các quy định cần bổ sung trong hoạt động thi hành án hành chính
Mặc dù Điều 314 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và Điều 29 Nghị định 71/2016 đã nguyên tắc hóa việc người phải thi hành án hành chính (cơ quan, người có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước) trong quá trình thi hành án nếu cố ý cản trở, gây thiệt hại thì phải bồi thường theo pháp luật về TNBTCNN. Tuy nhiên, Luật TNBTCNN năm 2017 hoàn toàn thiếu các quy định cụ thể về phạm vi, căn cứ và thủ tục bồi thường trong lĩnh vực thi hành án hành chính.
Do đó, cần bổ sung các điều khoản riêng biệt quy định rõ "Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động thi hành án hành chính", xác định cụ thể phạm vi trách nhiệm bồi thường, căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường, cơ quan giải quyết bồi thường.
