Góp ý cho Luật đô thị đặc biệt tại hội thảo do Thường trực HĐND TP.HCM phối hợp với Trường ĐH Luật TP.HCM tổ chức mới đây, các chuyên gia cho rằng giải pháp trọng tâm, đột phá cho TP.HCM phát triển là tái thiết kế toàn bộ kiến trúc quyền lực của chính quyền tại đô thị đặc biệt theo hướng tích hợp - phân quyền - tự chủ có kiểm soát.
Nếu được thể chế hóa đúng mức, tổ chức chính quyền theo mô hình quản trị đô thị tích hợp có thể trở thành nền tảng pháp lý cho chính quyền TP.HCM, đồng thời là hình mẫu cải cách thể chế đô thị cho Việt Nam trong bối cảnh hội nhập sâu rộng.
Xác lập đúng thẩm quyền, đúng nguồn lực
TS Phan Phương Nam, Khoa Luật Thương Mại - ĐH Luật TP.HCM, cho rằng Luật đô thị đặc biệt sẽ là “chiếc chìa khóa” để pháp điển hóa các giải pháp đột phá, xác lập một môi trường đầu tư bền vững và minh bạch. Từ đó, giúp TP.HCM chủ động kiến tạo một hệ sinh thái hạ tầng đô thị thông minh và bền vững.
Việc xây dựng và ban hành luật không đơn thuần là sự cộng dồn các ưu đãi về chính sách mà phải thực sự là cuộc cách mạng về thể chế nhằm giải phóng các nguồn lực xã hội đang bị kìm hãm bởi tư duy quản trị truyền thống. “TP.HCM cần hệ sinh thái pháp lý có tính dự báo cao và ổn định dài hạn, chuyển từ trạng thái xin-cho sang chủ động kiến tạo” - TS Nam nêu.
Nghiên cứu của nhóm chuyên gia TS Trần Thị Bích Nga, giảng viên Trường ĐH Ngân hàng TP.HCM, nhìn nhận Luật Đô thị đặc biệt phải là đạo luật tổ chức năng lực quản trị đô thị. Trong đó, luật hóa các cơ chế đặc thù đã được kiểm nghiệm, loại bỏ những cơ chế không còn phù hợp, đồng thời thiết lập cơ chế đột phá mới trên nền tảng phân quyền rõ, tài chính đủ, trách nhiệm giải trình chặt chẽ và kiểm soát quyền lực bằng dữ liệu.
Đạo luật cần được đặt trong logic lợi ích quốc gia, trao năng lực pháp lý cho TP. Khi TP tăng năng lực cạnh tranh thì việc huy động nguồn lực, phát triển hạ tầng, thu hút công nghệ, xử lý điểm nghẽn vùng và cải thiện dịch vụ công... sẽ không chỉ dừng trong địa giới hành chính của TP.
Chính vì vậy, luật cần mở đầu theo năm nguyên tắc. Theo đó, TP.HCM là đô thị đặc biệt có chức năng kinh tế - đô thị - vùng đặc thù; phân quyền phải đi kèm nguồn lực và trách nhiệm giải trình; cơ chế đặc thù được áp dụng trong phạm vi luật định và chịu kiểm soát bằng công khai, minh bạch, kiểm toán, giám sát của HĐND, giám sát của Quốc hội và giám sát xã hội.
Ngoài ra, thử nghiệm chính sách cần được khuyến khích nhưng phải có quản trị rủi ro; mọi cơ chế tài chính, đất đai, đầu tư và tài sản công phải bảo đảm phòng chống thất thoát, tham nhũng, lợi ích nhóm.
Một đạo luật về đô thị đặc biệt không thể dừng ở công thức chung “được phân cấp, được ủy quyền”. Luật cần liệt kê danh mục thẩm quyền tự quyết của TP.HCM trong những lĩnh vực cốt lõi và xác định rõ cơ chế giám sát.
Theo đó, việc nào TP có thông tin tốt hơn, chịu trách nhiệm trực tiếp hơn và có khả năng kiểm soát rủi ro tốt hơn thì giao cho TP. Việc nào liên quan đến quốc phòng, an ninh, ổn định tài chính vĩ mô, chủ quyền dữ liệu quốc gia, tiêu chuẩn quốc gia hoặc lợi ích liên vùng lớn thì giữ cơ chế phối hợp hoặc phê duyệt của trung ương.
“Phân quyền không phải là chuyển hết quyền xuống địa phương mà là đặt quyền ở nơi có năng lực xử lý tốt nhất” - TS Trần Thị Bích Nga nêu và nhấn mạnh luật cần thiết kế chế độ tài chính đô thị theo hướng vừa tăng tự chủ, vừa bảo đảm an toàn tài khóa.
Đối với khai thác giá trị đất đai, luật nên thiết kế cơ chế thu hồi giá trị tăng thêm từ đất do quy hoạch và đầu tư hạ tầng công tạo ra. Điều kiện bắt buộc là quy hoạch phải công khai, dữ liệu giá đất phải minh bạch, phương án bồi thường – tái định cư phải bảo đảm quyền của người dân và toàn bộ dòng tiền phải được đưa vào ngân sách hoặc quỹ được kiểm soát.
Cạnh đó, cần Luật hóa cơ chế quy hoạch, đất đai, hạ tầng theo mô hình phát triển đô thị tích hợp. Thiết kế sandbox đô thị và cơ chế đổi mới sáng tạo có kiểm soát trong một số lĩnh vực như công nghệ tài chính gắn với trung tâm tài chính quốc tế; giao thông thông minh; dữ liệu đô thị; logistics; chính quyền số; y tế số; giáo dục số... cũng được TS Nga nêu ra. Dù vậy, bà Nga lưu ý sandbox phải là một thiết chế pháp lý chứ không phải khẩu hiệu chính sách.
Luật Đô thị đặc biệt cần xác lập mô hình tổ chức chính quyền TP phù hợp với chính quyền hai cấp và yêu cầu quản trị đại đô thị. Trọng tâm không phải là tăng thêm tầng nấc, mà là làm rõ ai quyết định việc gì, ai chịu trách nhiệm, ai giám sát và người dân tiếp cận dịch vụ công ở đâu…
“Một đạo luật tốt cho TP.HCM không phải là đạo luật trao nhiều đặc quyền nhất, mà là đạo luật xác lập đúng thẩm quyền, đúng nguồn lực, đúng trách nhiệm và đúng cơ chế kiểm soát” - theo TS Trần Thị Bích Nga.
Luật cần tính linh hoạt, thử nghiệm và phản ứng nhanh
Theo PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh, Phó Hiệu trưởng Trường Đại học Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, Luật Đô thị đặc biệt cho TP.HCM cần phản ánh các mục tiêu và đặc thù của TP.
Nếu như Luật Thủ đô dành cho Hà Nội với tính cách là “trung tâm chính trị - hành chính quốc gia thì TP.HCM là "trung tâm kinh tế – tài chính – đổi mới sáng tạo của vùng và đất nước".
PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh cho rằng Luật Đô thị đặc biệt cần tạo nên động lực tăng trưởng và cạnh tranh quốc tế cho TP. Vì vậy, cách điều chỉnh luật cần ưu tiên là tính linh hoạt, thử nghiệm và phản ứng nhanh. Điều này được thể hiện thông qua quy định rộng rãi cho TP.HCM trong các lĩnh vực mới, phân quyền tài chính mạnh, sử dụng các công cụ thị trường.
Tương ứng, về tổ chức cần có các cơ chế linh hoạt để thu hút chuyên gia quốc tế và có thể ứng dụng chế độ công vụ đặc thù, trả lương theo vị trí việc làm, thậm chí sử dụng chuyên gia nước ngoài.
Theo vị chuyên gia, Luật Đô thị đặc biệt cần tạo lập được vị trí pháp lý riêng cho TP, tức là có các thẩm quyền đặc thù. Các nghiên cứu thường nhấn mạnh về tổ chức, bộ máy chính quyền, tuy nhiên bà Hoàng Anh cho rằng thẩm quyền đặc biệt là điều đầu tiên và cơ bản trong quy chế đặc thù, bởi các thẩm quyền này đã bao hàm cả phương diện tổ chức bộ máy.
Với đô thị đặc biệt, cần các quyền hạn đặc thù, giải quyết các “công việc riêng” và điều này đòi hỏi kỹ thuật phân quyền.
Việc giao các thẩm quyền cho đô thị đặc biệt, PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh cho rằng cần dựa trên các nguyên tắc của phân quyền. Phân quyền cần quy định bởi luật, có như vậy mới tạo ra sự ổn định cho đô thị thực hiện cơ chế đặc thù. TP cần được phân quyền, trao quyền thêm để quyết định nhanh các vấn đề liên quan phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch đô thị, quản lý đất đai, xây dựng, quản lý và dịch vụ môi trường.
Và để thực thi các lĩnh vực được tự chủ, chính quyền đô thị cần đến công cụ tương ứng về pháp lý, tài chính, nhân sự. Vì vậy cần quy định thẩm quyền, cơ chế riêng cho chính quyền TP trong ban hành văn bản; lĩnh vực tài chính, tổ chức bộ máy chính quyền đô thị; công vụ, công chức... Việc quy định các thẩm quyền tự quyết của địa phương sẽ không có ý nghĩa nếu như không trao cho địa phương các phương tiện để thực hiện các thẩm quyền đó, đặc biệt là về tài chính.
“Nếu trao thẩm quyền mà không trao phương tiện tài chính thì chính quyền địa phương khó tự quản, bởi việc thực thi các thẩm quyền đó phụ thuộc vào nguồn lực của cấp trên. Chính vì vậy các địa phương tự quản đều có các nguồn nhân lực và tài chính khá độc lập” - bà nói.
Để đảm bảo Luật Đô thị đặc biệt tạo những đột phá cho sự phát triển của TP, PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh phân tích TP cần xác định rõ những lĩnh vực thẩm quyền riêng của đô thị, ranh giới phân định với các lĩnh vực thuộc thẩm quyền chung của quốc gia.
Tiếp đó, cần có cơ chế điều tiết và chia sẻ lợi ích, trong đó phân bổ tài chính là nhân tố quyết định, bao gồm các nguồn thu cho TP, nguồn thu điều tiết về Trung ương và hỗ trợ phát triển vùng; gắn sự phát triển của TP trong vùng Đông Nam Bộ, thể hiện trong quy hoạch liên vùng.
Hơn nữa, các cơ chế thử nghiệm trong Luật Đô thị đặc biệt cần cho phép TP linh hoạt trong đổi mới sáng tạo và nhân rộng các mô hình kinh doanh mới (fintech, AI, PPP mới…). Cuối cùng, cần có cơ chế kiểm tra giám sát cần được tăng cường đối với đô thị đặc biệt khi được trao nhiều quyền hạn đặc thù.
Phân quyền cho TP.HCM với tư cách là một siêu đô thị
TS Bùi Ngọc Hiền, Học viện Cán bộ TP.HCM, cũng cho rằng khi xây dựng Luật Đô thị đặc biệt cần hướng đến mục tiêu xác lập khung cơ chế, chính sách mà TP.HCM cần và sẽ cần để khơi thông, kích hoạt, huy động mọi nguồn lực phát triển.
Cách tư duy này khác với tư duy “cơi nới”, “cộng thêm” cơ chế, chính sách trên cơ sở khung cơ chế, chính sách chung cho các tỉnh, thành phố. Việc xây dựng Luật Đô thị đặc biệt đáp ứng nhu cầu thực tiễn của TP.HCM, hướng tới kiến tạo “đường ray” mới phù hợp với tải trọng, công suất ngày càng tăng của đầu tàu kinh tế.
Với cách tiếp cận này, quá trình xây dựng Luật Đô thị đặc biệt sẽ mạch lạc, thoáng đãng hơn, khác với cách làm nhìn từ khung cơ chế, chính sách chung cho các tỉnh, thành phố để cài đặt “khung trần” về cơ chế, chính sách cho TP.HCM.
Qua đó, giúp minh định rõ ràng, không coi Luật Đô thị đặc biệt là đặc quyền, đặc ân cho TP mà là trao thêm quyền, trách nhiệm, nhiệm vụ “lãnh ấn tiên phong” trong kiến tạo, khai mở những phương thức lãnh đạo, quản trị địa phương; mô hình phát triển kinh tế - xã hội... cho siêu đô thị này, làm tiền đề để nhân rộng ra cả nước.
Với cách tiếp cận trên, Luật Đô thị đặc biệt sẽ được thiết kế thành một chỉnh thể thống nhất, có độ mở để phù hợp với thực tiễn chuyển đổi nhanh, trong đó bao gồm ba nhóm cơ chế, chính sách cơ bản.
Cụ thể, nhóm cơ chế, chính sách cần có của một siêu đô thị (khác với các tỉnh, thành phố khác); nhóm phân quyền cho TP quản lý, tổ chức phát triển kinh tế - xã hội hiệu quả, bền vững và nhóm cơ chế, chính sách đột phá, tiên phong trước cả nước, vì cả nước.
Cũng theo TS Hiền, Luật Đô thị đặc biệt cần thể hiện nhất quán, mạch lạc về phân quyền cho TP.HCM. Trọng tâm là xác lập các “quyền cốt lõi” của TP.HCM về “tự quyết, tự làm, tự chịu trách nhiệm” trong đột phá xác lập các mô hình, phương thức lãnh đạo, quản lý mới.
Ngoài ra còn là quyền trong thiết kế mô hình thực thi quyền lực nhà nước, huy động, sử dụng các nguồn lực phát triển địa phương; chủ động, sáng tạo, tiên phong và dám thử nghiệm, dám chấp nhận rủi ro...
Cùng đó, xem xét phân quyền cho TP.HCM được quyền thử nghiệm, xác lập các mô hình quản lý, mô hình phát triển kinh tế - xã hội phù hợp. Nhóm cơ chế, chính sách này được ban hành sẽ giúp kích hoạt đổi mới sáng tạo trên mọi ngành nghề, lĩnh vực. Bao gồm quyền chủ động sáng tạo trong xây dựng, thử nghiệm các cơ chế, chính sách thử nghiệm; quyền được tổ chức các mô hình mới trong phát triển kinh tế - xã hội.
Các cơ chế cũng giúp kích hoạt quyền huy động, sử dụng nguồn lực xã hội; quyền trong đầu tư mạo hiểm, chấp nhận rủi ro; quyền được xác lập các cơ chế đột phá để đào tạo, thu hút, đãi ngộ, trọng dụng nhân tài; quyền trong hợp tác phát triển và xác lập vai trò của TP trong kết nối vùng, dẫn dắt phát triển trong khu vực...
TS Hiền cũng lưu ý cần cài đặt cơ chế ưu tiên trong thực thi các cơ chế, chính sách của Luật Đô thị đặc biệt và cơ chế xử lý các xung đột pháp lý, xung đột trách nhiệm trong quá trình thực thi.
Thiết lập cơ chế 'một quyết định liên thông' trong quản lý đô thị
Nêu ý kiến, ông Nguyễn Anh Tuấn, Chủ tịch UBND xã Bình Mỹ, cho rằng TP cần một thể chế đủ mạnh để biến quy hoạch thành hành động. Vì vậy, giá trị cốt lõi của Luật Đô thị đặc biệt là thiết lập một cơ chế pháp lý đủ linh hoạt, đủ nhanh và hiệu lực để chuyển quy hoạch thành phát triển.
Theo ông Tuấn, luật cần tập trung thể chế hóa các nội dung trọng yếu như mô hình quy hoạch tích hợp, linh hoạt và hướng thực thi. Luật cũng nên cho phép quy hoạch gắn đồng thời với không gian, hạ tầng, đầu tư và tài chính. Việc phê duyệt thực hiện theo giai đoạn, cập nhật linh hoạt và điều chỉnh cục bộ nhanh trong ngưỡng và cơ chế kiểm soát.
Luật cũng cần thể chế hóa cơ chế tài chính đô thị chủ động gắn với quy hoạch; cho phép vận hành các công cụ như quỹ phát triển đất, ngân hàng đất, TOD, PPP linh hoạt, trái phiếu đô thị, quỹ đầu tư hạ tầng và cơ chế thu giá trị tăng thêm từ đất để tạo nguồn thực hiện quy hoạch.
Cùng đó, thể chế hóa phân cấp thực chất và cơ chế tài chính linh hoạt cho cấp xã. Cơ quan chức năng nên trao quyền thực chất trong quản lý không gian, điều chỉnh cục bộ, chuẩn bị đầu tư tại chỗ và cho phép chủ động bố trí kinh phí quy hoạch để xử lý nhanh các nhu cầu cấp bách sau sáp nhập.
Ngoài ra, vai trò đồng kiến tạo của doanh nghiệp và cộng đồng cũng cần thể chế hóa; xác lập doanh nghiệp là chủ thể tham gia từ giai đoạn hình thành quy hoạch, cộng đồng là chủ thể đồng thuận, đồng giám sát và đồng hưởng lợi trong toàn bộ quá trình phát triển.
Việc thể chế hóa cơ chế chuẩn bị đất, giải phóng mặt bằng và tái định cư cũng cần thực hiện theo hướng chủ động, cho phép chuẩn bị đất trước, đầu tư sau... Có cơ chế triển khai nhanh đối với các dự án chiến lược; thiết kế cơ chế “một quyết định liên thông” để tích hợp quy hoạch, đất đai, đầu tư, giải phóng mặt bằng, tái định cư và kế hoạch vốn trong một chuỗi quyết định thống nhất.
Theo ông Tuấn, Luật Đô thị đặc biệt cho TP.HCM cần được thiết kế theo hướng trở thành nền tảng thể chế cho phát triển đô thị hiện đại. Điều này nhằm tạo ra một thể chế đủ mạnh để quy hoạch khả thi hơn, đầu tư nhanh hơn, triển khai linh hoạt hơn và người dân được hưởng lợi rõ ràng hơn.
