Điểm căn bản đầu tiên trong báo cáo giám sát về những bất cập của Luật Đất đai 2013 mà Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam nêu tuần trước là nhiều quy định trong Hiến pháp 2013 về đất đai chưa được quy định trong Luật Đất đai.

Mới chỉ quy định quyền của Nhà nước

Trình bày báo cáo, Phó Chủ tịch Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam Ngô Sách Thực cho hay: Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”.

Quy định này được cụ thể hóa tại Điều 4 Luật Đất đai 2013 rằng: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của luật này”.

Luật Đất đai 2013 chưa tương thích với Hiến pháp điểm nào? - ảnh 1
PGS Nguyễn Quang Tuyến phát biểu tại hội nghị giám sát, xem xét
những bất cập và kiến nghị sửa đổi Luật Đất đai 2013 do Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam tổ chức. Ảnh: CHÂN LUẬN

Tuy vậy, theo ông Thực, Luật Đất đai 2013 này chỉ quy định về quyền và trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai tại chương 2, trong khi đó, toàn dân với vai trò là chủ sở hữu đất đai lại không được Luật Đất đai quy định mà chỉ đề cập quyền đại diện của chủ sở hữu đất đai là Nhà nước.

GS Trần Ngọc Đường hôm 8-10, giải thích tại hội nghị giám sát những bất cập của Luật Đất đai, thông tin rằng: Luật Đất đai 2013 được xây dựng song song với Hiến pháp 2013 nên nhiều tư tưởng, tư duy của hiến pháp mới chưa được thể chế hóa đầy đủ trong Luật Đất đai 2013. “Ví dụ, các vấn đề về phân công, phân quyền, phân cấp, kiểm soát quyền lực, đề cao nhân tố quyền con người, quyền công dân. Luật Đất đai 2013 còn có chỗ chưa đề cao các vấn đề này”.

GS Võ Khánh Vinh, người từng tham gia biên tập dự thảo Hiến pháp 2013 cùng với GS Trần Ngọc Đường, cũng chung quan điểm. Ông Vinh nói thời điểm đó, việc sửa hiến pháp đã “lấn át” việc sửa Luật Đất đai nên Luật Đất đai 2013 chưa được đầu tư theo tinh thần mới của Hiến pháp 2013.

Ông cũng đặt vấn đề: “Luật Đất đai 2013 đã thể chế hóa đầy đủ vấn đề “sở hữu toàn dân” hay chưa? Hay chỉ mới làm rõ phần quản lý và thống nhất quản lý của Nhà nước?”.

Theo báo cáo của Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam, Luật Đất đai 2013 chưa xác định rõ, chi tiết việc kiểm soát quyền lực nhà nước đối với các cơ quan thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai; chưa thể hiện được sự phân cấp, phân quyền và trách nhiệm trong quản lý đất đai; giá trị tăng thêm của đất (địa tô chênh lệch) chưa được tập trung vào ngân sách nhà nước, chưa hài hòa lợi ích của các bên… 

Phải có cơ chế thực hiện “sở hữu toàn dân”

PGS Nguyễn Quang Tuyến, ĐH Luật Hà Nội, cho rằng: Lần sửa Luật Đất đai này cần phải tiếp tục làm rõ “nội hàm vai trò của Nhà nước” trong vấn đề sở hữu đất đai. Bởi hiện nay, Nhà nước Việt Nam đang đóng ba vai trò: Đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, người quản lý đất đai và người sử dụng đất.

Luật Đất đai 2013 đã đề cập đến đại diện chủ sở hữu và quản lý đất đai của Nhà nước. Nhưng vai trò người sử dụng đất của Nhà nước thì đang có vấn đề” - ông Tuyến nhận định. Và vì vậy, theo ông Tuyến, cần phải làm rõ nội hàm quản lý nhà nước đối với đất đai; phải làm rõ xem Chính phủ, UBND các cấp thực hiện vai trò quản lý đến đâu, Bộ TN&MT tham mưu thế nào.

“Nhà nước đại diện sở hữu toàn dân về đất đai nhưng dân có quyền gì? Phải quy định rõ trong lần này. Nhà nước là đại diện thì có quyền, trách nhiệm, còn dân thì không có” - PGS Tuyến nói mình phát biểu với tư cách nhà khoa học.

GS Vinh vẫn theo kiểu “đặt vấn đề”: “Toàn dân là ai? Cứ chung chung, toàn dân là Quốc hội, HĐND các cấp, là Mặt trận ở vai trò giám sát chăng? Đó mới là toàn dân chứ không thể có một toàn dân trừu tượng”.

Dùng văn kiện Đại hội XIII để soi rọi

GS Vinh nói: “Vấn đề đất đai sôi động ở Quốc hội nhưng đã đẩy đến nơi đến chốn chưa? Đại hội Đảng lần thứ XIII xác định dân là trung tâm, bổ sung thêm “dân thụ hưởng”, vậy trong vấn đề đất đai dân đã được “thụ hưởng” xứng đáng chưa?”.

Ông Ngô Sách Thực nói Hiến pháp 2013 quy định: “Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật”. Tuy nhiên, Luật Đất đai 2013 chưa định chế rõ ràng, làm nổi bật điều này.

GS Vinh cho rằng: Hiến pháp 2013 nhấn mạnh điều này nhưng Luật Đất đai 2013 chưa tuân thủ tư tưởng hiến định này. “Ta mới nhấn mạnh, ưu tiên “quản lý nhà nước” từ quy hoạch cho đến đại diện, định giá. Phải rà lại, bám vào việc văn kiện Đại hội XIII nhấn mạnh vai trò của dân và Mặt trận đối với đất đai để sửa đổi” - GS Vinh nói.

Mặt khác, theo GS Vinh, hiện nay công tác quy hoạch đất đai chưa đủ “trân trọng” đối với một “nguồn lực đặc biệt” như hiến pháp quy định. Việc quy hoạch, sử dụng đất đai còn khá tùy tiện, hay thay đổi, mà không phải là “do dân, chủ sở hữu đất đai” thay đổi.

Phó Chủ tịch, Tổng thư ký Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam Lê Tiến Châu cũng cho rằng: “Quan điểm xây dựng pháp luật về đất đai phải xác định đất đai là tài nguyên quan trọng, phải giữ gìn bền vững và khai thác hiệu quả trên cơ sở cân bằng lợi ích Nhà nước - doanh nghiệp - người dân”.

PGS Tuyến nói luật đã quy định Quốc hội, HĐND các cấp thực hiện quyền đại diện sở hữu. Nhưng tính ra có “hơn 2 vạn” cơ quan đại diện sở hữu thì có kiểm soát được không? “Nhà nước điều tiết giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại nhưng điều này chỉ trên giấy. Phải sửa các quy định liên quan đến quản lý đất công” - PGS Tuyến nói.

Một trong những vấn đề để “kiểm soát quyền lực nhà nước đối với cơ quan thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai” được luật quy định là lấy ý kiến và trách nhiệm giải trình. Tuy vậy, PGS Tuyến nhận định: “Luật Đất đai quy định nửa vời, chưa trân trọng ý kiến người dân mà còn nói chung chung! Ví dụ, quy hoạch đất đai thì lấy ý kiến dân nào? Dân bị tác động hay đại diện kiểu mấy ông bí thư chi bộ, tổ dân phố?”.

GS Vinh đặt vấn đề: Liệu có thể áp dụng Luật Trưng cầu ý dân đối với các vấn đề đất đai ở các cấp độ hay không. Cả GS Vinh và ông Lê Tiến Châu đều đồng quan điểm, về lâu dài, Đảng cần phải có một chủ trương, chính sách mới về đất đai vì hiện biến động đất đai là rất nhanh và thực tế đã vượt xa các quy định của pháp luật.

 

Làm rõ vai trò Nhà nước ở ba tư cách

Kiến nghị sửa đổi Luật Đất đai đảm bảo tương thích, đồng bộ với hiến pháp. Nghiên cứu, chỉnh sửa các quy định tại các đạo luật khác nhau để đảm bảo thống nhất, đồng bộ với pháp luật về đất đai.

Cần bổ sung các quy định về quyền của chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai trong Luật Đất đai nhằm đảm bảo sự tương thích với Điều 52 Hiến pháp.

Sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Đất đai theo hướng làm rõ vai trò của Nhà nước với ba tư cách:

1. Là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai;

2. Là người thực hiện chức năng thống nhất quản lý đất đai trong phạm vi cả nước;

3. Là người sử dụng đất với cơ chế cụ thể để bảo đảm thực hiện.

(Trích báo cáo giám sát về những bất cập của Luật Đất đai 2013
của Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam)