Nghị quyết số 128/NQ-CP được Chính phủ ban hành ngày 11/10/2021 quy định tạm thời “Thích ứng an toàn, linh hoạt, kiểm soát hiệu quả dịch COVID-19” đã được áp dụng trên phạm vi cả nước để làm cơ sở các địa phương thực hiện các biện pháp phòng chống dịch COVID-19, trong đó có việc phân loại đánh giá, xác định cấp độ dịch và các biện pháp tương ứng các cấp độ. Vậy hiệu lực pháp lý của Nghị quyết 128 được xác định như thế nào?
Nghị quyết 128 có phải là văn bản quy phạm pháp luật?
Việc Chính phủ lựa chọn hình thức Nghị quyết để ban hành Quy định tạm này thay vì Nghị định đã được TS Thái Thị Tuyết Dung phân tích rất chi tiết tại bài viết “Tại sao Nghị quyết 128 chứ không phải Nghị định 128”. Theo đó, ngoài việc Quốc hội cho phép để phù hợp với điều kiện cấp thiết của công tác phòng chống dịch, việc ban hành Nghị quyết sẽ nhanh, gọn hơn so với thủ tục ban hành Nghị định với cùng vấn đề.
Nhưng Nghị quyết này có phải là văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) hay không? Theo quan điểm cá nhân người viết, Nghị quyết 128 không phải là VBQPPL với các lý do sau:
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 sửa đổi, bổ sung năm đã xác định rõ tại Điều 2 là “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này.” Và tại Điều 4 đã xác định rõ hệ thống VBQPPL của Việt Nam thì Chính phủ chỉ có thể ban hành loại VBQPPL là Nghị định hoặc Nghị quyết liên tịch với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Như vậy cần khẳng định Nghị quyết của Chính phủ trước giờ không phải là VBQPPL.
Tại kỳ họp thứ nhất - Quốc hội khoá XV đã ban hành Nghị quyết số 30/2021/QH15 trao nhiều quyền cho Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ để kịp thời chỉ đạo, ứng phó với tình hình diễn biến phức tạp của Dịch COVD-19. Ảnh: QUOCHOI.VN
Nghị quyết số 30/2021/QH15 của Quốc hội ban hành ngày 28/7/2021 đã trao nhiều quyền cho Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ để kịp thời chỉ đạo, ứng phó với tình hình diễn biến phức tạp của Dịch COVD-19. Cụ thể, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tăng cường phân cấp cho các địa phương để bảo đảm tổ chức triển khai thực hiện nhanh chóng, kịp thời các biện pháp cấp bách về phòng, chống dịch COVID-I9; trong quá trình thực hiện được sử dụng các hình thức nghị quyết, chỉ thị, công điện, công văn và các hình thức văn bản khác thuộc thẩm quyền để quy định, tổ chức triển khai các biện pháp cấp bách phục vụ công tác phòng, chống dịch COVID-19.
Như vậy, Quốc hội cho phép Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ ban hành quy định, tổ chức triển khai các công tác phòng, chống dịch với các hình thức như Nghị quyết, chỉ thị, công điện, công văn và các hình thức văn bản khác thuộc thẩm quyền. Có thể hiểu, bằng Nghị quyết 30 thì Quốc hội đã cho phép Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ ban hành các quy phạm pháp luật để thực hiện phòng chống dịch, tránh việc áp dụng các văn bản cá biệt của Thủ tướng là Chỉ thị 15,16 và 19 trước đây được áp dụng như là các VBQPPL.
Việc Nghị quyết 30 quy định cho phép trường hợp đặc biệt này cũng không hề trái quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Vì theo nguyên tắc, Nghị quyết 30 cũng như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đều được Quốc hội ban hành, và do được ban hành sau, phù hợp với tình hình chống dịch nên quy định này được áp dụng là hoàn toàn phù hợp.
Tuy nhiên, Nghị quyết 30 chỉ dừng lại ở việc xác định các quy định, tổ chức triển khai các công tác phòng, chống dịch là các quy phạm pháp luật chứ chưa mở rộng việc công nhận các loại hình văn bản chứa được các quy phạm này là VBQPPL. Nếu xác định Nghị quyết 128 của Chính phủ là VBQPPL thì Chỉ thị, Công văn hay các hình thức văn bản khác được ban hành cùng mục đích cũng được xem là VBQPPL. Điều này đi ngược lại với nguyên tắc VBQPPL phải được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định.
Nghị quyết 30 đã mở một hình thức rút gọn đối với việc ban hành VBQPPL được quy định rõ: “trường hợp cần thiết phải ban hành quy định về phòng, chống dịch COVID-19 khác với quy định của luật thì trong thời gian Quốc hội không họp, Chính phủ báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định theo trình tự, thủ tục rút gọn trước khi thực hiện.” Có thể thấy, nếu đáp ứng thủ tục rút gọn này thì các văn bản khác luật này mới được xem là VBQPPL.
Người viết rất đồng ý với TS Thái Thị Tuyết Dung về việc không thừa nhận Nghị quyết là văn bản bản quy phạm pháp luật là chưa thực sự hợp lý, tạo một khoảng trống trong việc áp dụng chính sách, bởi trong thực tiễn, Chính phủ đã ban hành nhiều NQ mang tính quy phạm nhất là quy định giải pháp chỉ đạo, điều hành phát triển kinh tế đất nước. Vì thực tiễn trong quá trình điều hành, quản lý, các cơ quan hành chính đã ban hành nhiều văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật như Nghị quyết mang tính quy phạm của Chính phủ, các công văn hướng dẫn của các Bộ được công khai trên các trang thông tin điện tử. Tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng đã xác định loại văn bản là “Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật.”
Như vậy, cần khẳng định Nghị quyết 128 không phải là VBQPPL mà là văn bản có chứa quy phạm pháp luật.
Hiệu lực pháp lý của Nghị quyết 128
Hiệu lực pháp luật là được hiểu là giá trị pháp lí của văn bản để thi hành hoặc áp dụng văn bản đó, thể hiện thứ bậc cao thấp của văn bản trong hệ thống VBQPPL, thể hiện phạm vi tác động hoặc phạm vi điều chỉnh của văn bản về thời gian, không gian và về đối tượng áp dụng. Mặc dù không phải là VBQPPL nhưng Nghị quyết 128 lại chứa đựng các quy phạm pháp luật được ban hành đúng quy định nên hiệu lực pháp lý cũng được xác định cụ thể như sau:
Quy định tạm thời “Thích ứng an toàn, linh hoạt, kiểm soát hiệu quả dịch COVID-19” do Chính phủ ban hành nên có hiệu lực áp dụng với tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước. Thời gian có hiệu lực được xác định kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành thay vì 45 ngày đối với VBQPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương. Mặc dù không đề cập, nhưng quy định tạm thời này chỉ thực hiện cho đến hết ngày 31 tháng 12 năm 2022 và báo cáo Quốc hội về việc áp dụng các biện pháp đặc biệt này tại kỳ họp gần nhất tuân thủ theo đúng quy định của Nghị quyết 30. Như vậy có thể thấy quy định tạm thời được ban hành kèm theo Nghị quyết 128 hoàn toàn phù hợp với tình hình phòng chống dịch COVID-19 và quy định cũng như tinh thần của Nghị quyết 30.
Cần khẳng định quy định tạm thời “Thích ứng an toàn, linh hoạt, kiểm soát hiệu quả dịch COVID-19” là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Vì vậy, các quy định được ban hành kèm Nghị quyết 128 cần được các địa phương tôn trọng và triển khai thực hiện đảm bảo công tác phòng, chống dịch tại địa phương.
Tuy nhiên, Nghị quyết 128 có độ mở cho phép các địa phương trong trường hợp cần thiết phải áp dụng các biện pháp phòng, chống dịch trên quy mô toàn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cao hơn các biện pháp tại Nghị quyết 128 thì báo cáo Bộ Y tế, Thủ tướng Chính phủ. Cạnh đó, khi triển khai thực hiện Nghị quyết 128 và các văn bản hướng dẫn của bộ ngành, các địa phương thấy các quy định, hướng dẫn không phù hợp, khả thi thì kịp thời báo cáo cơ quan ban hành quy định, hướng dẫn để những đơn vị này tháo gỡ vướng mắc đồng thời nghiên cứu sửa đổi quy định, hướng dẫn.
