Nhiều đề xuất mới hướng tới sửa đổi quy trình lập pháp

Chất lượng công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua còn nhiều hạn chế và đã được các nghị quyết, kết luận của Đảng chỉ ra, gần đây nhất là các bài viết, ý kiến chỉ đạo của Tổng Bí thư Tô Lâm.

Phát biểu tại cuộc gặp tại Hội nghị Chính phủ với chính quyền địa phương được tổ chức hôm 8-1, Tổng Bí thư Tô Lâm chỉ ra rằng: "Hệ thống thể chế, pháp luật còn nhiều bất cập". Tổng Bí thư khẳng định: "Thể chế và pháp luật được xác định là trọng tâm cải cách, với các bước đi đồng bộ, mạnh mẽ nhằm nâng cao hiệu lực quản lý, tạo môi trường pháp lý minh bạch, thuận lợi cho phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời bảo đảm công bằng và quyền lợi cho người dân".

Xác định đây là một trong những nút thắt thể chế cần phải tháo gỡ ngay, Chính phủ đang đề xuất đưa vào chương trình kỳ họp Quốc hội bất thường, dự kiến tổ chức vào cuối tháng 2 tới, dự án sửa đổi toàn diện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Để kịp tiến độ, trước đó ngày 7-1, Chính phủ đã họp chuyên đề xây dựng pháp luật, cho ý kiến một số dự án, trong đó có dự án sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các tài liệu dự án đã được Bộ Tư pháp (cơ quan chủ trì tham mưu sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật), công bố để người dân tham gia ý kiến.

Không luật hóa nghị định, thông tư

Theo các tài liệu này, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sẽ được sửa toàn diện, gọn hơn rất nhiều so với luật hiện hành. Tinh thần là luật chỉ quy định những gì thực sự ở tầm Quốc hội, thuộc thẩm quyền của Quốc hội.

Cụ thể, dự thảo quy định chi tiết về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Còn với các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng, các bộ, chính quyền địa phương, luật chỉ quy định về nguyên tắc. Chi tiết trình tự, thủ tục xây dựng ban hành các loại văn bản dưới luật này thì giao Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ quy định.

Nhờ vậy, dự luật chỉ còn 8 chương với 98 điều, tức giảm tới 9 chương, 75 điều so với luật hiện hành.

Lâu nay, công tác xây dựng luật bị chi phối với quan điểm luật của Quốc hội phải thật chi tiết, cụ thể, làm sao có thể áp dụng ngay mà không cần quá nhiều văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Vì vậy có xu hướng các đạo luật sau một thời gian ban hành thì được sửa đổi, bổ sung toàn diện theo cách luật hóa các quy định của nghị định, thông tư.

Nhưng với một đất nước đang trong giai đoạn chuyển đổi, đang phát triển,... cách làm này lại khiến cho các đạo luật do Quốc hội ban hành càng về sau càng đồ sộ, nhưng lại có phần cứng nhắc, khó bao quát thực tiễn sinh động. Khi phát sinh yêu cầu mới, việc sửa đổi, bổ sung mất nhiều thời gian, dẫn tới chưa phản ứng chính sách kịp thời với yêu cầu cuộc sống.

Để khắc phục vấn đề này, dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật bổ sung nguyên tắc không luật hóa các văn bản quy định chi tiết thuộc thẩm quyền của cấp dưới ban hành.

Chấm dứt quy trình lập pháp cắt khúc, đứt đoạn

Theo quy trình lập pháp từ năm 2002 đến nay, Chính phủ chỉ theo sát, bảo vệ được dự án luật của mình ở lần đầu tiên trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến. Sau đó sẽ chuyển vai trò chủ trì cho cơ quan thẩm tra trong toàn bộ quá trình chỉnh lý dự thảo luật cho đến khi Quốc hội bấm nút thông qua.

Làm theo cách này, Chính phủ đánh giá là nhiều trường hợp, luật được ban hành có những chỉnh sửa khác xa so với dự thảo Chính phủ trình. Quá trình ấy cũng có thể xuất hiện những chính sách mới, chưa được nghiên cứu kỹ, dẫn tới khó triển khai, thậm chí luật ban hành ra nhưng rất khó thực hiện được. Không ít luật được ban hành chỉ sau thời gian ngắn đã phải chỉnh sửa có phần do quy trình lập pháp cắt khúc, đứt đoạn này.

Vì vậy, lần sửa đổi này, Chính phủ đề xuất quay trở lại quy trình làm luật trước năm 2002. Theo đó, Chính phủ hay các cơ quan trình dự án luật thì chịu trách nhiệm đến cùng với đệ trình của mình. Cơ quan thẩm tra của Quốc hội cũng thẩm tra, phản biện đến cùng với đệ trình của cơ quan chủ trì sáng kiến lập pháp.

Trong quá trình lập pháp ấy, nếu còn vấn đề có ý kiến, quan điểm khác nhau thì Quốc hội biểu quyết theo đề nghị của cơ quan trình trước khi thông qua toàn văn dự thảo.

Tăng cường giải thích luật, giải thích áp dụng văn bản dưới luật

Một hạn chế trong công tác pháp luật lâu nay là chưa phát huy hiệu quả công cụ giải thích pháp luật. Một phần do luật hiện hành mới chỉ quy định về giải thích luật, chưa có cơ chế giải thích nghị định, thông tư.

Qua gần 20 năm, Ủy ban Thường vụ Quốc hội mới chỉ bốn lần ra nghị quyết giải thích luật vào các năm 2005 (giải thích một nội dung của Luật Thương mại), năm 2006 (liên quan đến Luật Kiểm toán Nhà nước), năm 2019 (giải thích một số điều của Luật Quy hoạch) và năm 2021 (giải thích một điều của Bộ luật Hình sự).

Trong các trường hợp này, cách thức giải thích luật chưa đạt chuẩn mực cao, còn nặng về ban hành quy phạm bổ sung.

Cơ chế và thực tiễn giải thích pháp luật như vậy chưa bao quát hết nhu cầu thực tiễn, dẫn tới áp lực phải sửa đổi thường xuyên các văn bản quy phạm pháp luật, trong khi nhiều trường hợp hoàn toàn có thể hóa giải bằng công cụ giải thích luật và giải thích áp dụng văn bản dưới luật.

Những hạn chế này giờ được nhận diện rõ ràng, nên lần này được chỉnh sửa theo hướng ngoài thẩm quyền và trách nhiệm của Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong giải thích luật thì các chủ thể khác như Chính phủ, Thủ tướng, Bộ trưởng, HĐND và UBND cấp tỉnh cũng có thẩm quyền, trách nhiệm trong việc giải thích áp dụng văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành.

Đồng thời nêu rõ hơn các nguyên tắc giải thích pháp luật: (i) Đúng với tinh thần, mục đích, yêu cầu, quan điểm chỉ đạo ban hành văn bản quy phạm pháp luật; (ii) Phù hợp với nội dung, ngôn ngữ của văn bản quy phạm pháp luật; (iii) Không được sửa đổi, bổ sung hoặc đặt ra quy định mới.

Tăng chất lượng chính sách, rút ngắn thời gian làm luật

Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, để ban hành một luật, pháp lệnh, nghị quyết thì các cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan trình, cơ quan thẩm tra, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội phải đi theo một quy trình cứng, mất tối thiểu 22 tháng. Quy trình lập pháp tốn nhiều thời gian như vậy nhưng chất lượng chính sách trong các đạo luật vẫn chưa cao.

Khắc phục hạn chế này, dự thảo luật mới quy định rõ hơn các yêu cầu về mặt chính sách khi xây dựng pháp luật, đồng thời cải tiến về quy trình để có thể rút ngắn thời gian thực hiện quy trình lập pháp. Theo cách ấy, một dự án luật từ khi đề xuất đưa vào chương trình lập pháp đến khi ban hành có thể chỉ cần 12 tháng.

Cùng với đó, quy trình lập pháp theo trình tự rút gọn cũng được sửa đổi, vừa để tránh lạm dụng thủ tục này, vừa có thể rút ngắn thời gian xây dựng, ban hành với những văn bản không quá phức tạp. Như thế, thời gian để thực hiện thủ tục rút gọn hiện từ 7-10 tháng có thể chỉ còn 1-2 tháng, tùy loại văn bản.

Đáng chú ý, việc Quốc hội, Chính phủ ban hành một số nghị quyết, chỉ thị thời gian đại dịch COVID-19 được coi là một thực tiễn mới. Quá trình ấy, Quốc hội, các cơ quan chuyên môn đã phải họp trực tuyến để thẩm tra, chỉnh lý các dự thảo. Với các chỉ thị của Thủ tướng đã phát huy hiệu lực như là văn bản quy phạm. Tất cả đã giúp kịp thời điều chỉnh những vấn đề mới, cấp bách và cần giải quyết trong đại dịch.

Từ thực tiễn trên, dự luật bổ sung quy định về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục đặc biệt, áp dụng trong trường hợp cấp bách nhằm bảo vệ lợi ích quốc gia, dân tộc, phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh.

Mời bạn đọc tham khảo toàn văn dự thảo:

du-thao-luat-bhvbqppl-sua-doi-.doc