Từ hướng dẫn của TAND Tối cao: Băn khoăn quy định 'chi nhánh có tư cách pháp nhân'

Vừa qua, TAND Tối cao ban hành Công văn 250, thông báo kết quả giải đáp trực tuyến một số vướng mắc trong công tác xét xử.

Về hành chính, một trong những câu hỏi được đặt ra là khi giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ), xác nhận thay đổi vào GCNQSDĐ đã cấp đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở gắn liền với QSDĐ ở tại Việt Nam của Chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai (VPĐKĐĐ), thì xác định người bị kiện là Chi nhánh VPĐKĐĐ hay VPĐKĐĐ (thuộc Sở NN&MT cấp tỉnh)?

TAND Tối cao hướng dẫn như sau: điểm b và điểm c khoản 2 Điều 136 Luật Đất đai năm 2024 quy định, chi nhánh của tổ chức đăng ký đất đai hoặc tổ chức đăng ký đất đai thực hiện cho người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất là cá nhân, cộng đồng dân cư, người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài;

Tổ chức đăng ký đất đai, chi nhánh của tổ chức đăng ký đất đai được sử dụng con dấu của mình để thực hiện cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất hoặc xác nhận thay đổi vào GCN đã cấp.

Ngoài ra, điểm b khoản 3 Điều 13 Nghị định số 102/2024 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai (có hiệu lực từ ngày 1-8-2024) cũng có quy định, VPĐKĐĐ và Chi nhánh VPĐKĐĐ có tư cách pháp nhân, có con dấu riêng và được mở tài khoản, hoạt động theo quy định đối với đơn vị sự nghiệp công lập; hạch toán theo quyết định của UBND cấp tỉnh.

Từ các quy định trên và căn cứ khoản 9 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính, người bị kiện trong vụ án hành chính được xác định như sau:

Đối với các khiếu kiện quyết định hành chính của Chi nhánh VPĐKĐĐ được ban hành từ ngày 1-8-2024 thì xác định người bị kiện trong vụ án hành chính là Chi nhánh VPĐKĐĐ.

Đối với các khiếu kiện quyết định hành chính của Chi nhánh VPĐKĐĐ được ban hành trước ngày 1-8-2024 thì xác định người bị kiện trong vụ án hành chính là VPĐKĐĐ.

Sau khi Công văn 250 được ban hành, trên các diễn đàn về pháp luật, xuất hiện tranh luận về việc Bộ luật Dân sự năm 2015 (BLDS) quy định chi nhánh không phải là pháp nhân, trong khi Nghị định số 102/2024 lại quy định Chi nhánh VPĐKĐĐ có tư cách pháp nhân...

Pháp Luật TP.HCM xin ghi nhận quan điểm của các chuyên gia xung quanh vấn đề nêu trên:

Thạc sĩ - Luật sư Đặng Thị Thúy Huyền, Đoàn Luật sư TP.HCM

Nghị định đang vênh với Bộ luật Dân sự?

Công văn 250 viện dẫn khoản 3 Điều 3 Nghị định 102/2024 để xác định VPĐKĐĐ và Chi nhánh VPĐKĐĐ có tư cách pháp nhân, từ đó xác định người bị kiện trong vụ án hành chính là Chi nhánh VPĐKĐĐ chứ không phải VPĐKĐĐ như trước đây.

Nghe qua tưởng chỉ là chuyện "kỹ thuật tố tụng" nhưng nếu nhìn dưới góc độ lý luận thì đây là vấn đề rất đáng để bàn, bởi nó chạm trực diện vào một nguyên tắc nền tảng của BLDS đó là "Chi nhánh không phải là pháp nhân".

Khoản 1 Điều 84 BLDS quy định rất rõ: Chi nhánh, văn phòng đại diện là đơn vị phụ thuộc của pháp nhân, không phải là pháp nhân.

Quy định này không còn cách hiểu nào khác. Nghĩa là trong cấu trúc lý luận của BLDS, chi nhánh chỉ là "cánh tay nối dài" của pháp nhân mẹ, hoạt động nhân danh pháp nhân mẹ chứ không tồn tại như một chủ thể pháp lý độc lập hoàn chỉnh.

Vậy vấn đề đặt ra là quy định trong Nghị định có thể “nâng cấp” chi nhánh thành pháp nhân hay không?

Nếu Điều 84 BLDS đã xác định chi nhánh không phải là pháp nhân thì Nghị định không thể tự tạo ra một “loại chi nhánh đặc biệt” có tư cách pháp nhân - nếu luật không trao quyền.

Bởi tư cách pháp nhân không phải là "danh hiệu hành chính". Một chủ thể có tư cách pháp nhân sẽ kéo theo hàng loạt hệ quả pháp lý: Có tài sản độc lập, có khả năng tự chịu trách nhiệm bằng tài sản của mình, có năng lực pháp luật, có quyền tham gia tố tụng...

Trong khi đó, chi nhánh theo BLDS vốn không có sự độc lập này. Mọi quyền và nghĩa vụ cuối cùng vẫn thuộc pháp nhân chủ quản.

Vậy nếu theo hướng dẫn trong Công văn 250 sẽ dẫn đến một nghịch lý về mặt lý luận, cùng là chi nhánh nhưng có chi nhánh không phải pháp nhân theo BLDS và có chi nhánh thành pháp nhân theo Nghị định 102/2024.

Vấn đề thật sự không nằm ở chi nhánh có phải pháp nhân hay không, mà nằm ở cách dùng thuật ngữ trong Nghị định 102/2024.

Khả năng lớn là Nghị định đang muốn trao cho Chi nhánh VPĐKĐĐ một mức độ độc lập nhất định trong hoạt động quản lý hành chính và tố tụng hành chính, chứ không phải biến chi nhánh thành pháp nhân đúng nghĩa theo học thuyết dân sự truyền thống.

Nói cách khác, đây có thể chỉ là “tư cách pháp lý tố tụng - hành chính”, chứ không đồng nghĩa với việc chi nhánh trở thành một pháp nhân độc lập theo cấu trúc của BLDS.

Nhưng chính cách dùng từ “có tư cách pháp nhân” đã đẩy câu chuyện đi rất xa. Điều này có thể dẫn tới một hệ quả lớn hơn: Mỗi luật chuyên ngành tự tạo ra một kiểu “pháp nhân riêng”, làm vỡ cấu trúc thống nhất của pháp luật dân sự.

TAND Tối cao có lẽ đang ưu tiên tính thực tiễn tố tụng. Bởi nếu buộc người dân phải kiện Văn phòng VPĐKĐĐ trong khi quyết định hành chính phát sinh trực tiếp từ Chi nhánh VPĐKĐĐ thì sẽ gây khó khăn cho việc xác định chủ thể bị kiện, trách nhiệm tham gia tố tụng và thi hành án.

Muốn thay đổi bản chất pháp lý của chi nhánh, nên chăng sửa BLDS hoặc có quy định của luật tạo ra ngoại lệ rõ ràng cho hệ thống đăng ký đất đai. Còn nếu chỉ dùng Nghị định để “nâng cấp” chi nhánh thành pháp nhân thì tranh luận pháp lý là điều khó tránh khỏi.

Hướng dẫn này không làm phá vỡ các nguyên tắc nền tảng của BLDS - mà trái lại, bảo đảm một nguyên tắc công bằng, minh bạch trong quản trị tư pháp: Cơ quan nào trực tiếp đặt bút ký ban hành quyết định và sử dụng con dấu riêng của mình, cơ quan đó phải chịu trách nhiệm giải trình và đối chất trực tiếp trước Tòa án

Thạc sĩ Mai Hoàng Phước

Luật sư HOÀNG HÀ, Đoàn Luật sư TP.HCM

Cần tách bạch tư cách pháp lý

Hướng dẫn của TAND Tối cao trong Công văn 250 là hợp lý về mặt tố tụng hành chính nhưng cần thận trọng về cách lập luận pháp lý.

Việc xác định người bị kiện trong các khiếu kiện quyết định hành chính liên quan đến cấp GCNQSDĐ do Chi nhánh VPĐKĐĐ ban hành từ ngày 1-8-2024 là chính chi nhánh đó - là đúng về mục tiêu tố tụng - nhưng cần được lập luận lại để tránh xung đột với nguyên tắc nền tảng của BLDS.

Về mặt thực tiễn, hướng dẫn của TAND Tối cao là cần thiết, bởi từ ngày 1-7-2024, Luật Đất đai 2024 đã giao cho Chi nhánh của tổ chức đăng ký đất đai thẩm quyền trực tiếp thực hiện cấp GCN, xác nhận thay đổi vào GCN và được sử dụng con dấu của mình.

Nghị định 102/2024 cũng quy định VPĐKĐĐ và Chi nhánh VPĐKĐĐ có con dấu riêng, được mở tài khoản, hoạt động theo mô hình đơn vị sự nghiệp công lập.

Khi chi nhánh trực tiếp ký, đóng dấu, ban hành quyết định hành chính bị khiếu kiện thì việc xác định chi nhánh là người bị kiện sẽ đưa vụ án đi đúng vào chủ thể đã làm phát sinh hậu quả pháp lý.

Điều này phù hợp với khoản 9 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2015, theo đó người bị kiện là cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khởi kiện.

Trước khi có Công văn 250, các tòa án ở địa phương xử lý không thống nhất, đơn khởi kiện bị trả đi trả lại, người dân gặp khó khăn vì vướng mắc thủ tục.

Điểm cần bàn nằm ở cách lập luận, Công văn 250 viện dẫn quy định chi nhánh có tư cách pháp nhân tại Nghị định 102/2024 như một trong những căn cứ xác định người bị kiện.

Cách viện dẫn này dễ tạo cảm giác rằng Chi nhánh là pháp nhân theo nghĩa dân sự. Trong khi đó, Điều 84 BLDS khẳng định chi nhánh, văn phòng đại diện là đơn vị phụ thuộc của pháp nhân, không phải là pháp nhân. Đây là quy phạm gốc, mang tính nguyên tắc, một Nghị định không thể tự mình tạo ra ngoại lệ đối với nguyên tắc này.

Cách hiểu chuẩn xác hơn là tách bạch hai bình diện. Trong tố tụng hành chính, Chi nhánh VPĐKĐĐ có thể là người bị kiện không phải vì chi nhánh là pháp nhân, mà vì chi nhánh là tổ chức được pháp luật đất đai giao thẩm quyền hành chính cụ thể, có con dấu riêng và trực tiếp ban hành quyết định hành chính bị khiếu kiện.

Tố tụng hành chính quan tâm đến chủ thể quyền lực đã tạo ra quyết định hoặc hành vi hành chính bị kiện. Tư cách pháp nhân theo BLDS lại phục vụ cho quan hệ tài sản, giao dịch và trách nhiệm dân sự. Hai bình diện này có logic riêng, không nên trộn lẫn.

Nếu giữ cách lập luận hiện tại của Công văn 250, hệ quả thực tiễn sẽ phát sinh ở giai đoạn thi hành án bồi thường. Chi nhánh không có tài sản độc lập theo nghĩa dân sự, hạch toán phụ thuộc vào quyết định của UBND cấp tỉnh. Khi tòa tuyên buộc bồi thường, ai thực sự chịu nghĩa vụ tài chính sẽ trở thành câu hỏi không có lời đáp rõ ràng.

Vì vậy, nên hoàn thiện hướng dẫn theo cách diễn đạt rằng Chi nhánh VPĐKĐĐ là người bị kiện trong phạm vi thực hiện thẩm quyền hành chính được Luật Đất đai giao, chứ không nên biến nó thành kết luận rộng về tư cách pháp nhân.

Văn phòng đăng ký đất đai hướng dẫn tránh mất tiền oan khi mua bán nhà, đất